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A L L G E M E I N E

W I R T S C H A F T S P O L I T I K

V O N B E R N H A R D K Ü L P

Gliederung:

01. Betrachtungsweisen

02. Methoden

03. Zielanalyse

04. Mittelanalyse

05. Trägeranalyse

06. Politische Ökonomie

07. Wohlfahrtstheorie

08. Ordnungsanalyse

09. Ordnungskonzeption

10. Ordnungsdynamik

Kapitel 9: Ordnungskonzeptionen Teil II

Gliederung:

01. Einführung

02. Der Laisser-faire-Liberalismus

03. Der Ordo-Liberalismus

04. Der Volkskapitalismus

05. Der Versorgungsstaat

06. Die Globalsteuerung

07. Die Planifikation

08. Die Konzertierte Aktion

09. Die Verstaatlichung der Schlüsselindustrien

10. Der Konkurrenzsozialismus

11. Das Jugoslawische Modell

12. Die Zentralverwaltungswirtschaft

05. Der Versorgungsstaat

Auch das von den schwedischen Sozialdemokraten in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg propagierte Modell des Versorgungsstaates stellt eine Variante einer marktwirtschaftlichen Ordnung dar. Die Allokation wird dem freien Markt überlassen, da man überzeugt ist, dass der Markt Allokationsprobleme weit besser als jede staatliche Planwirtschaft lösen kann. Die vom Markt ausgehenden Anreizsysteme fördern auf der einen Seite einen effizienten Einsatz der knappen Ressourcen und tragen auf der anderen Seite dazu bei, dass permanent nach neuen, produktiveren technischen Verfahren Ausschau gehalten wird. Bürokratische Systeme hingegen tragen wegen fehlender materieller Verantwortung für die Folgen der Entscheidungen eher zu einer Vergeudung der knappen Mittel bei.

Genauso wie bei der Variante des Volkskapitalismus lehnt man jedoch eine reine marktwirtschaftliche Lösung deshalb ab, da sie die Frage der sozialen Sicherheit und der Einkommensverteilung zuungunsten der Empfänger niedriger Einkommen löse. Aufgrund monopolistischer Strukturen kann der Lohnsatz unter das Wertgrenzprodukt gedrückt werden; weiterhin findet der Arbeitnehmer in einer reinen Marktwirtschaft keinen ausreichenden Schutz gegenüber den sozialen Risiken der Krankheit, des Unfalls, der Invalidität, des Alters und schließlich der Arbeitslosigkeit.

Nach der Konzeption des Versorgungsstaates wird die Allokation also dem freien Markt überlassen, Verteilungs- und Sicherungsprobleme jedoch im Rahmen großzügiger Wohlfahrtseinrichtungen angegangen.

Der schwedische Wohlfahrtsstaat scheiterte allerdings an der Überforderung der Wirtschaft aufgrund einer zu hohen Steuerlast sowie an der Ineffizienz der bürokratischen Sicherungssysteme. Auf der einen Seite gilt: Je höher die Steuerlast ansteigt, um so geringer fallen die finanziellen Anreize des Marktes aus, auf der anderen Seite sinkt mit wachsender Gewährung von leistungsfreien Transfereinkommen die Bereitschaft zur eigenen Leistung.

06. Die Globalsteuerung

In der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg wurde von Karl Schiller, welcher während der großen Koalition in den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts Wirtschafts- und Finanzminister war, das Konzept der Globalsteuerung entwickelt. Karl Schiller war Anhänger der Keynesschule, wollte aber eine Versöhnung mit dem Neoliberalismus erreichen, in dem er eine Synthese zwischen beiden Richtungen versuchte. Er übernahm vom Liberalismus die Erkenntnis, dass der freie Wettbewerbsmarkt am besten in der Lage ist, die Produktion an den Bedürfnissen der Konsumenten anzupassen. Mit Keynes war er aber auch der Überzeugung, dass die Marktwirtschaft bei der Lösung der makroökonomischen Probleme versage und deshalb einer Korrektur von Seiten des Staates bedürfe.

Es entsprach keynesianischen Vorstellungen, dass der Kapitalmarkt nicht von selbst in der Lage sei, Ungleichgewichte abzubauen, da weder die Ersparnis noch die Investition auf Zinsänderungen in ausreichendem Maße reagierten. Komme es zu einem Konjunkturabschwung und mit ihm zu einem Überschuss der Ersparnis über die Investition, so müssten eigentlich die Zinsen gesenkt und damit die Ersparnis reduziert und die Investition erhöht werden.

Dieser Ausgleichsmechanismus versage jedoch, da die Ersparnis allein von der Höhe der Einkommen abhänge und da die Unternehmer auch bei Zinssenkungen nicht bereit seien, die Investitionsausgaben zu erhöhen. Aufgrund des Rückgangs in der Nachfrage während des Konjunkturabschwungs sei die Produktionskapazität ohnehin zu groß und die Unternehmer hätten kein Interesse daran, über Investitionen die Produktionskapazität um ein Weiteres zu erhöhen.

Vielmehr werde auf den Kapital- und Gütermärkten das Ungleichgewicht (der Angebotsüberhang) dadurch abgebaut, dass die Güterproduktion und mit ihr die Höhe des Einkommens verringert werde. Damit entstehe jedoch Arbeitslosigkeit, es bestehe zwar auf den Gütermärkten, nicht aber auf den Arbeitsmärkten eine Gleichgewichtstendenz.

Die keynesianische Theorie wurde ursprünglich entwickelt, um die Unterbeschäftigung während einer Depression oder Rezession zu erklären. Später in den 60er und 70er Jahren wurde die Weltwirtschaft weniger durch Arbeitslosigkeit als durch Inflationsprozesse erschüttert; man versuchte nun die keynesianischen Grundmodelle auch auf das Problem der Inflation zu übertragen.

Genauso wie in Zeiten des Konjunkturabschwunges ein Gütermarktgleichgewicht bei Unterbeschäftigung entsteht, muss nun in Zeiten der konjunkturellen Überhitzung mit einem Gütermarktgleichgewicht bei Überbeschäftigung gerechnet werden. Ein Gleichgewicht auf den Gütermärkten könnte sich nur bei einer Beschäftigung einstellen, welche das vorhandene Angebot an Arbeitskräften übersteigen würde. Da dies nicht möglich ist, kommt hier der Gütermarkt nicht mehr zum Gleichgewicht, es entsteht eine inflatorische Lücke.

Die keynesianische Theorie wurde schon sehr früh – vor allem von Roy F. Harrod – auf die Probleme des wirtschaftlichen Wachstums übertragen. Roy F. Harrod versuchte aufzuzeigen, dass ein langfristiges Gleichgewicht zwischen Investition und Ersparnis nur bei einer Wachstumsrate der Investition erreicht werden könnte, welche in den hochentwickelten, gesättigten Industriestaaten keinesfalls mehr erwartet werden könnte. Alvin Hansen ergänzte diese Überlegungen dadurch, dass er die zu geringe Investitionsbereitschaft auf die Stagnation im Bevölkerungswachstum zurückführte. Nur bei einem starken Bevölkerungswachstum würden zusätzliche Wohnungen und Arbeitsplätze benötigt, welche eine hohe Investitionsnachfrage notwendig machten.

Mit anderen Worten: Die Schwächen auf den Kapitalmärkten führen dazu, dass die gesamtwirtschaftlichen Probleme der Vermeidung von Arbeitslosigkeit und Inflation sowie des Erreichens einer anhaltenden Wohlfahrtssteigerung nicht mehr dem Markt allein überlassen werden könnten, dass es vielmehr einer aktiven Konjunktur- und Wachstumspolitik des Staates bedürfe.

Das keynesianische Grundrezept zur Vermeidung von gesamtwirtschaftlicher Arbeitslosigkeit bestand nun darin, dass der Staat durch ein Defizit im Budget die zu geringe private Nachfrage auszugleichen versucht. In gleichem Maße hat der Staat nach keynesianischer Vorstellung in Zeiten der konjunkturellen Überhitzung die Inflationstendenzen, welche auf eine zu große private Nachfrage zurückgeführt werden müssen, durch einen entsprechend hohen Überschuss im Staatsbudget auszugleichen. Schließlich gilt es im Rahmen der Wachstumspolitik, entweder durch eine Zunahme der staatlichen Infrastrukturinvestitionen oder durch finanzielle Anreize gegenüber den Unternehmungen die private oder staatliche Investition soweit anzuheben, dass eine gleichgewichtige Wachstumsrate des Inlandsproduktes ermöglicht wird.

In der Kritik an der Konzeption der Globalsteuerung wurde vor allem auf dreierlei hingewiesen: Erstens gilt es zu berücksichtigen, dass gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit nicht immer keynesianischer Natur ist, also bisweilen nicht auf Nachfragedefizite zurückgeführt werden kann. Wir haben auch mit der Möglichkeit zu rechnen, dass autonome Kostensteigerungen Inflationsprozesse auslösen können. Zweitens hat vor allem Milton Friedman darauf aufmerksam gemacht, dass gerade die keynesianische Konjunkturpolitik zu einem beachtlichen Teil zu der Instabilität beigetragen hat, die sie mit dieser Politik zu bekämpfen versucht.

Die keynesianische Konjunkturpolitik zeichnet sich durch ein ‚go and stop’ aus, sie gibt in Zeiten des Konjunkturabschwungs Gas und bremst in Zeiten der konjunkturellen Überhitzung. Gerade weil eine längere Zeit (etwa 1 bis 1 1/2 Jahre) vergeht, bis heute eingeleitete Konjunkturmaßnahmen Wirkung zeigen und weil weiterhin die Möglichkeiten der Prognose begrenzt sind, besteht immer die Gefahr, dass die Maßnahmen des Staates zu spät kommen, dass z. B. noch Konjunkturspritzen gewährt werden, obwohl bereits Nachfragedrosselungen angezeigt wären.

Zusätzlich muss berücksichtigt werden, dass Investitionen für einen längeren Zeitraum geplant werden müssen und dass durch ständige Änderungen in den Zinsen das unternehmerische Risiko erhöht wird und deshalb die Gefahr besteht, dass die private Investitionsbereitschaft eher zurückgeht als ansteigt.

In der Literatur wurde drittens noch auf einen weiteren Zusammenhang hingewiesen; unabhängig von der langfristigen Investitionsbereitschaft der Unternehmer kann die Defizitpolitik des Staates indirekt über Zinssteigerungen zu einem Rückgang des Investitionsvolumens führen. Man spricht hierbei von einem crowding out der Fiskalpolitik. Der Staat finanziert seine Budgetdefizite durch Ausgabe von staatlichen Wertpapieren; hierdurch steigt die Nachfrage nach Kapital und dies führt tendenziell zu einem Anstieg im Zinsniveau und kann auf diesem Wege die private Investitionsnachfrage reduzieren. Es fände in diesem Falle weniger eine Erhöhung als lediglich eine Umstruktuierung der effektiven Nachfrage von einer privaten zu einer staatlichen Aktivität statt.

Natürlich könnte man dieses ‚crowding out’ dadurch vermeiden, dass der Staat entweder sein Budgetdefizit unmittelbar durch Kredite bei der Notenbank finanziert oder aber durchsetzt, dass die Notenbank die expansive Fiskalpolitik durch eine gleichgroße expansive Geldpolitik (Geldmengenausweitung) unterstützt.

In praxi ist dieser Weg in Deutschland jedoch verbaut. So verbietet das Grundgesetz der BRD dem Staat, Budgetdefizite mit Notenbankkrediten langfristig zu finanzieren, nur vorübergehende Finanzlücken dürfen auf diesem Wege überbrückt werden. Weiterhin ist die Notenbank (früher die Bundesnotenbank, heute die Europäische Notenbank) autonom und kann nicht von den Regierungen zu einer bestimmten expansiven Geldpolitik gezwungen werden.

07. Die Planifikation

Die vor allem von den Gaullisten propagierte Ordnungskonzeption der Planifikation der französischen Nachkriegszeit war geprägt durch Misstrauen gegenüber den Allokationsleistungen des Marktes. Der freie Markt weise eine Reihe von Marktunvollkommenheiten auf.

Auf der einen Seite müsse mit Marktversagen gerechnet werden. Ein Markt versage z. B. immer dann, wenn das Angebot anomal reagiere. Nehmen wir den Fall des Angebotes der Kleinschiffer, welche lediglich über einen einzigen Kahn verfügen und deren Einkünfte am Rande des Existenzminimums liegen. Kommt es nun zu einem Rückgang in der Nachfrage, so müsste eigentlich auf einem funktionierenden Markt auch das Angebot zurückgehen und sich damit der Nachfrage anpassen.

Um ihr Existenzminimum zu erhalten, sehen sich jedoch die Kleinschiffer veranlasst, ihr Angebot sogar zu vergrößern; sie gleichen damit den partiellen Rückgang ihres Einkommens aufgrund gesunkener Preise durch eine Zunahme in der Angebotsmenge aus. Damit wird jedoch das Marktungleichgewicht größer und die Gefahr, dass immer mehr Anbieter Konkurs anmelden müssen und aus dem Markt ausscheiden, steigt an. Um eine solche Existenzkrise zu vermeiden, sieht sich der Staat gezwungen, in den Markt einzugreifen.

Auf der anderen Seite ist mit Marktmängeln zu rechnen. Hier bleibt zwar die Gleichgewichtstendenz erhalten, die Marktergebnisse weichen jedoch mehr oder weniger vom Wohlfahrtsoptimum ab. Die beiden wichtigsten Ursachen für Marktmängel liegen einmal in den Vermachtungserscheinungen der Märkte, zum andern in der Existenz von externen Effekten.

Eine der wichtigsten Voraussetzungen dafür, dass die Märkte automatisch ein Wohlfahrtsoptimum ansteuern und die Produktion an den Konsumentenwünschen anpassen, besteht darin, dass auf allen Märkten und auf beiden Marktseiten vollständige Konkurrenz besteht. Es könne nun nicht damit gerechnet werden, dass diese Voraussetzungen in der Realität gegeben seien, vielmehr seien die Marktstrukturen teils monopolistisch, teils oligopolistisch vermachtet.

Darüber hinaus wird das Wohlfahrtsoptimum auch dann verfehlt, wenn externe Kosten (oder auch Erträge) auftreten. Hierbei ist der Fall der externen Kosten der wichtigere. Von externen Kosten sprechen wir immer dann, wenn bei der Produktion (oder auch beim Konsum) bestimmter Güter der Volkswirtschaft Kosten verursacht werden, welche von den Unternehmungen und damit letzten Endes auch nicht von den Verbrauchern) getragen werden müssen.

Wegen zu geringer privatwirtschaftlicher Kosten werden diese Güter in diesem Falle von den Unternehmungen zu billig angeboten mit der Folge, dass auch die Nachfrage nach diesen Gütern zu groß ist. Mit anderen Worten: Die knappen Ressourcen werden nicht für diejenigen Verwendungen eingesetzt, bei denen sie die größte Wohlfahrt erreichen würden.

Der wohl wichtigste Fall externer Kosten liegt in der Umweltverschmutzung, in der Tatsache also, dass die Unternehmungen im Zuge der Produktion giftige Abwässer in die Flüsse und in die Meere sowie giftige Abgase in die Atmosphäre emittieren und damit die Umwelt belasten, aber für diese Belastung keine Kosten tragen. Obwohl es volkswirtschaftlich in höchstem Maße erwünscht wäre, dass die Produktion umweltbelastender Produkte reduziert würde, werde auf einem freien Markt von diesen Produkten aufgrund zu geringer Preise mehr nachgefragt, als dem Wohlfahrtsoptimum entspreche.

Das Zauberwort gegen diese Mängel des Marktes lautet im Rahmen der Ordnungskonzeption der Planifikation indikative Planung von Seiten des Staates. Eine staatliche Behörde zeigt auf, wie die knappen Ressourcen der Volkswirtschaft auf die einzelnen Wirtschaftszweige aufzuteilen sind. Wie in einer normalen freien Marktwirtschaft entscheiden jedoch die Unternehmer frei über Investitionsvorhaben und Produktion.

Der vom Staat aufgestellte Plan ist nicht verbindlich, er zeigt nur auf, welche Investitionen aus der Sicht des Staates volkswirtschaftlich möglich und erwünscht sind. Der Grund dafür, dass die Unternehmungen nicht gezwungen werden, den staatlichen Plänen zu folgen, liegt vor allem darin, dass man die individuelle Konsum- und Produktionsfreiheit erhalten möchte.

Wie werden aber ohne staatlichen Zwang die in den staatlichen Plänen aufgestellten Ziele und Ressourcenverwendungen erreicht? Die Planifikation sieht hier ein zweifaches Vorgehen vor. Auf der einen Seite werden positive Anreize gesetzt, aufgrund derer darauf vertraut wird, dass die Unternehmer den staatlichen Vorgaben von selbst entsprechen: Die Unternehmerverbände werden an der Aufstellung der staatlichen Pläne beteiligt.

Auf der anderen Seite müssen die Unternehmungen befürchten, dass sich der Staat dann, wenn die Unternehmungen nicht den staatlichen Vorgaben entsprechen, gezwungen sieht, die Schlüsselindustrien zu verstaatlichen. Die Planifikation geht also im Sinne von Zuckerbrot und Peitsche vor: Die Beteiligung der Unternehmerverbände an den staatlichen Plänen stellt das Zuckerbrot dar, die versteckte Androhung, notfalls wichtige Industriezweige zu verstaatlichen, ist hingegen die Peitsche, welche das Befolgen der staatlichen Zielvorgaben erzwingen soll.

Der effektive Einfluss der Planifikation blieb allerdings gering. Auf der einen Seite war der Einfluss der Unternehmerverbände groß genug, um solche staatlichen Vorgaben zu verhindern, welche dem Interesse der Unternehmungen widersprochen hätten. Auf der anderen Seite war offensichtlich die Androhung mit Verstaatlichungen zu stumpf, um Wirkung zu zeigen. Eine in großem Stil durchgeführte Verstaatlichung widersprach den französischen Grundvorstellungen einer freiheitlichen Wirtschaft, auch waren die Misserfolge staatlicher Planung in der Vergangenheit und in anderen Staaten zu offensichtlich, als dass eine Verstaatlichung eine plausible Alternative dargestellt hätte.

08. Die Konzertierte Aktion

Das im Jahre 1967 verabschiedete Stabilitätsgesetz erlaubte dem Bundesminister für Wirtschaft die Einberufung einer Konzertierten Aktion. Hierbei sollten sich die Regierung und die Tarifpartner gemeinsam auf Orientierungsdaten für die anstehenden Tarifverhandlungen einigen. Diese Lohnleitlinien waren jedoch nicht bindend.

Karl Schiller (damaliger Wirtschafts- und Finanzminister der Bundesregierung) hatte diese Ordnungskonzeption entwickelt, da er der Auffassung war, dass das Ziel der Geldwertstabilität den Charakter eines Kollektivgutes besitze und deshalb – entsprechend einer von Mancur Lloyd Olson entwickelten Theorie – in unzureichendem Maße nachgefragt werde.

Mancur Lloyd Olson hatte aufgezeigt, dass Kollektivgüter in zu geringem Maße nachgefragt würden. Der Grund hierfür liege darin, dass bei Kollektivgütern die den Produzenten zufließenden privatwirtschaftlichen Grenzerträge stets geringer seien als die der gesamten Volkswirtschaft entstehenden Grenzerträge mit der Folge, dass der Schnittpunkt zwischen der Nachfrage- und der Angebotskurve (das privatwirtschaftliche Gleichgewicht) bei einer geringeren Ausbringungsmenge liege als der Schnittpunkt zwischen gesamtwirtschaftlichen Grenzerträgen und der Angebotskurve (dem Wohlfahrtsoptimum). Folgende Graphik verdeutlicht diese Zusammenhänge:

Die rote Linie zeige den Verlauf der Angebots- (Grenzkosten-) kurve, die hellblau dargestellte Kurve die gesamtwirtschaftliche, die dunkelblau eingezeichnete Kurve schließlich die privatwirtschaftliche Grenzertragskurve. (x_p) markiere das privatwirtschaftliche, (x_g) hingegen das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht.

Da der Schnittpunkt mit der privatwirtschaftlichen Grenzertragskurve bei einer geringeren Ausbringungsmenge liegt als der Schnittpunkt mit der gesamtwirtschaftlichen Kurve, ist nachgewiesen, dass von den Kollektivgütern eine zu geringe Menge nachgefragt wird. Jeder ist an dem Kollektivgut ‚Geldwertstabilität’ interessiert, trotzdem werden zu wenig Anstrengungen unternommen, um dieses Gut zu erhalten. Dieser Konflikt wird in der Literatur als Kollektivgutdilemma bezeichnet.

Karl Schiller hat nun die Konzertierte Aktion zur Überwindung dieses Kollektivgutdilemmas vorgeschlagen. Werden die Lohnsätze in den einzelnen Tarifverhandlungen beschlossen, so muss befürchtet werden, dass oftmals auch Lohnsteigerungen durchgesetzt werden, welche die Geldwertstabilität gefährden.

Die einzelne Gewerkschaft würde sich besser stellen, wenn sie geringere Lohnsteigerungen fordern würde und wenn gleichzeitig die Geldwertstabilität gewahrt bliebe. Hierfür wäre jedoch Voraussetzung, dass alle Gewerkschaften preisniveauneutrale Lohnforderungen durchzusetzen versuchten. Eine einzelne Gewerkschaft würde sich somit nur dann bei einer preisniveauneutralen Lohnsteigerung besser stellen, wenn sie fest damit rechnen könnte, dass sich auch die übrigen Gewerkschaften Geldwert bewusst verhielten.

Da sie jedoch damit nicht rechnen können, werden sie Lohnsteigerungen durchsetzen, welche preisniveausteigernd wirken. Verhält sich nämlich eine Einzelgewerkschaft konform zur Geldwertstabilität, folgen ihr jedoch die übrigen Gewerkschaften in diesem Verhalten nicht, so fallen auf der einen Seite die realisierten Lohnsteigerungen in diesen Wirtschaftszweigen unterdurchschnittlich hoch aus, auf der anderen Seite tragen die Arbeitnehmer in diesen Wirtschaftszweigen jedoch die von den übrigen Gewerkschaften verursachten Preissteigerungen mit. Es lohnt sich somit für die Gewerkschaften nicht, sich Geldwert konform zu verhalten.

Hier setzt nun der Vorschlag der Konzertierten Aktion ein. Wenn alle Gewerkschaften zusammen mit der Regierung festlegen, welche Lohnsteigerungen als geldwertneutral eingestuft werden und damit gesamtwirtschaftlich verkraftet werden können, dann könne auch jede einzelne Gewerkschaft damit rechnen, dass sich alle übrigen Gewerkschaften an die gemeinsam festgelegten Beschlüsse halten. Wenn jedoch eine Gewerkschaft davon ausgehen kann, dass sich alle übrigen Gewerkschaften Geldwert konform verhalten, ist es auch für sie zweckmäßig, sich diesem konzertierten Verhalten anzuschließen und sich ebenfalls Geldwert konform zu verhalten.

Dieses Konzept gleicht den Ordnungsvorstellungen der französischen Planifikation. Auch hier liegt seitens des Staates eine indikative Planung vor, die eigentliche Entscheidungshoheit verbleibt bei den Tarifpartnern. Auch hier wird mit Zuckerbrot und Peitsche gearbeitet. Das Zuckerbrot besteht darin, dass die Tarifverbände bei der Beratung über die Lohnleitlinien beteiligt werden. Die Peitsche stellt die versteckte Drohung dar, dass dann, wenn dieses Konzept nicht zum Erfolg führt, immer noch eine Einschränkung der Tarifautonomie erfolgen könnte.

Da die damalige Große Koalition im Parlament über eine ausreichende Mehrheit verfügte, hätte in der Tat notfalls eine die Tarifautonomie einschränkende Änderung des Grundgesetzes beschlossen oder zumindest ein Ausführungsgesetz zur Tarifautonomie durchgesetzt werden können, welches die gesamtwirtschaftliche Verantwortung der Tarifpartner unterstreicht und den Tarifpartnern gewisse Auflagen auferlegt.

Zur Eindämmung der Kostenexplosion im Gesundheitswesen wurde 1977 ebenfalls eine Konzertierte Aktion eingeführt. Hier sollten die beteiligten Gruppen (Krankenversicherungsträger, Ärzteschaft, Tarifpartner) zusammen mit dem Staat wiederum unverbindliche Leitlinien für die gesamtwirtschaftlich noch tragbaren Kostensteigerungen beschließen.

In beiden Bereichen konnten in den ersten Jahren nach ihrer Einführung gewisse Anfangserfolge erzielt werden. Die von den Gewerkschaften durchgesetzten Lohnsteigerungen blieben zunächst weitgehend preisniveauneutral, entsprachen also dem Wachstum der Arbeitsproduktivität, die Kosteninflation im Gesundheitswesen konnte in der Tat für die Jahre nach Einführung der Konzertierten Aktion reduziert werden.

Dieser anfängliche Erfolg konnte jedoch nicht auf längere Zeit beibehalten werden. Sowohl auf dem Arbeitsmarkt wie vor allem im Gesundheitswesen traten Kostensteigerungen ein, welche die Geldwertstabilität beeinträchtigten.

Diese historische Entwicklung (anfängliche Erfolge sowie Versagen in langfristiger Hinsicht) lässt sich auch theoretisch leicht erklären. Man kann Interessengruppen sehr wohl dazu bewegen, aus gesamtwirtschaftlicher Verantwortung heraus ihre Einzelinteressen einmalig hinter das Gemeinwohl hintanzustellen. Es wird jedoch nicht gelingen, ein solches verantwortungsbewusstes Verhalten auf Dauer herbeizuführen. Aufgabe der Interessengruppen ist nun einmal die Vertretung ihrer eigenen Interessen, von diesem Ziel wird man keine Gruppe langfristig abbringen können.

In Wirklichkeit ist es auch nicht gelungen, mit der Einführung der Konzertierten Aktion das Kollektivgutdilemma aufzulösen. In Wirklichkeit gehen nämlich von der Einrichtung der Konzertierten Aktion ebenfalls Fehlanreize aus, welche denjenigen belohnen, welcher sich nicht an die gemeinsam beschlossenen Lohnleitlinien hält und denjenigen materiell bestraft, der sich Lohnleitlinien konform verhält. Setzt nämlich eine Einzelgewerkschaft Lohnsteigerungen durch, welche über der Leitlinie liegen, so erhält sie auf der einen Seite eine überdurchschnittlich hohe nominelle Lohnsteigerung, die hierdurch verursachten Preissteigerungen müssen jedoch von allen getragen werden, sodass das Realeinkommen der jeweils anderen Arbeitnehmergruppen zurückgeht.

Es dürfte sich nun folgende Dynamik ergeben: Zunächst einmal halten sich fast alle Gewerkschaften an die gemeinsam beschlossenen Lohnleitlinien; da sich alle daran halten, werden ihre Erwartungen auch bestätigt. Über kurz oder lang wird jedoch eine Einzelgewerkschaft aus diesem Konzert ausbrechen und höhere Lohnforderungen durchsetzen, entweder weil in diesem Tarifbereich ein besonders hoher Nachholbedarf besteht oder auch deshalb, weil aufgrund überdurchschnittlich hoher Gewinne die Unternehmungen diesen Forderungen nachgeben werden.

Der Erfolg dieser Einzelgewerkschaft wird in den nächsten Tarifrunden weitere Gewerkschaften in diesem inkonformen Verhalten folgen lassen. Nun da mehrere Gewerkschaften aus dem Konzert ausbrechen, werden die hierdurch bedingten Preissteigerungen immer größer und dies bedeutet, dass konformes Verhalten immer mehr materiell bestraft wird und dass gerade deshalb die Gefahr besteht, dass immer mehr Einzelgewerkschaften aus der Konzertierten Aktion ausbrechen. Eines Tages bricht deshalb die Konzertierte Aktion schließlich notwendigerweise zusammen. Diese Prognose ist in der Tat auch sowohl im Bereich der Arbeitsmärkte wie im Gesundheitswesen eingetreten.

Auch die innere Logik, nach der Tarifverhandlungen stattfinden, spricht gegen einen langfristigen Erfolg der Konzertierten Aktion. Tarifverhandlungen sind langfristig erfolgreich, wenn beide Tarifpartner zu Kompromissen bereit sind und deshalb keine Tarifseite auf Dauer ihr Gesicht verliert. Um aber überhaupt Kompromisse schließen zu können, werden die Arbeitgeber die Tarifverhandlungen mit Lohnzugeständnissen beginnen, welche deutlich unter dem Lohnniveau liegen, welches sie bereit sind zuzugestehen, während umgekehrt die Gewerkschaften mit Lohnforderungen in die Tarifverhandlungen eintreten, welche deutlich über dem Lohnniveau liegen, welche sie für realistisch ansehen.

Wenn nun im Rahmen einer Konzertierten Aktion eine bestimmte Lohnsteigerung als akzeptabel und erwünscht beschlossen wird, so ist es für die Arbeitgeber kaum möglich, die Tarifverhandlungen mit einem Angebot zu beginnen, welches unterhalb dieser Lohnleitlinie liegt. Schließlich wurde ja bereits hoch offiziell eine höhere Lohnsteigerung als erwünscht akzeptiert. Die Arbeitgeber müssen also wohl oder übel mit einer Lohnbewilligung in die Tarifverhandlungen einsteigen, welche der von der Konzertierten Aktion beschlossenen Lohnleitlinie weitgehend entspricht.

Jedes andere Verhalten wäre widersprüchlich und würde auch den Erfolg weiterer Runden der Konzertierten Aktion gefährden, da die Arbeitgeber nicht einerseits in der Konzertierten Aktion den beschlossenen Lohnleitlinien zustimmen können, andererseits aber in den nachfolgenden Tarifverhandlungen diesen gemeinsam beschlossenen Leitlinien widersprechen können.

In diesem Falle fehlt jedoch den Arbeitgebern der Spielraum für weitere Konzessionen im Verlaufe der Tarifverhandlungen; das Verhandlungsklima verschärft sich, es wird nun schwieriger, zu einem Ergebnis zu gelangen. Auf jeden Fall werden die Tarifverhandlungen in der Regel mit höheren Lohnsteigerungen enden, als in der Konzertierten Aktion als erwünschte Lohnsteigerungen bezeichnet wurden.

Nun könnte man diesem Einwand dadurch begegnen, dass man vorschlägt, in der Konzertierten Aktion solle bei der Festlegung der Lohnleitlinie dieser Zusammenhang berücksichtigt werden und etwas geringere Lohnsteigerungen festgelegt werden, als tatsächlich erwünscht sind. Betrage also z. B. die erwartete Steigerung der Arbeitsproduktivität 3%, so müsse eben nur eine 2%ige Lohnsteigerung als Lohnleitlinie ausgegeben werden, damit dann während des Verlaufs der Tarifverhandlungen die eigentlich erwünschte Lohnsteigerung von 3% erreicht würde. Aber gerade damit würden sicherlich die Gewerkschaften im Rahmen der Konzertierten Aktion nicht bereit sein und gesamtwirtschaftliche Argumente dafür anführen, dass die volkswirtschaftlich erwünschte Lohnsteigerung eben doch 3% betrage.

Ein weiteres Argument kommt hinzu. De facto haben wir davon auszugehen, dass in den Verhandlungen einer Tarifrunde unterschiedliche Lohnabschlüsse vereinbart werden, da die einzelnen Gewerkschaften über unterschiedliche Machtpositionen verfügen und da die einzelwirtschaftlichen Steigerungen der Arbeitsproduktivität in den einzelnen Wirtschaftszweigen unterschiedlich ausfallen. Solche unterschiedlichen Abschlüsse mögen sogar in begrenztem Umfang volkswirtschaftlich erwünscht sein, da sich die Knappheitsrelationen der einzelnen Wirtschaftszweige immer wieder verändern und deshalb auch Veränderungen in der Lohnstruktur notwendig werden.

Wird nun jedoch im Rahmen der Konzertierten Aktion eine generelle Lohnleitlinie festgelegt, so werden auch diejenigen Gewerkschaften diese allgemein akzeptierte Lohnsteigerung durchzusetzen versuchen, welche aufgrund der Besonderheiten in den einzelnen Branchen durchaus ansonsten mit etwas unterdurchschnittlich hohen Lohnsteigerungen zufrieden gewesen wären. Der Druck der Mitglieder auf die gewerkschaftlichen Verhandlungsführer wird größer, wenn generelle Lohnleitlinien beschlossen werden, mag die Regierung oder auch die Wissenschaftler noch so sehr darauf hinweisen, dass eine Lohnleitlinie nur den Durchschnitt der Lohnsteigerungen festlege.

Liegen hingegen die in der Konzertierten Aktion beschlossenen Lohnleitlinien unterhalb dem Niveau, das die Gewerkschaften in diesem Wirtschaftszweig anstreben, werden sie Argumente finden, weshalb in ihrem Tarifbereich ein Abweichen in der Lohnhöhe nach oben angezeigt ist. Sie melden vielleicht einen Nachholbedarf an, weil in den vergangenen Tarifrunden nur eine unterdurchschnittlich hohe Lohnsteigerung durchgesetzt wurde oder aber in der eigenen Branche werden überdurchschnittlich hohe Gewinn erzielt, welche es aus verteilungspolitischen Gründen notwendig werden lassen, an diesem überdurchschnittlich hohem Wachstum beteiligt zu werden.

Auch gilt es zu berücksichtigen, dass in der Konzertierten Aktion niemals alle Verhandlungsführer beteiligt werden können, zu groß ist wegen der dezentralen Struktur die Zahl der einzelnen Tarifverhandlungen, die in der BRD stattfinden, nur die Vertreter der Spitzenverbände und einzelner sehr großer Gewerkschaften können an der Sitzung der Konzertierten Aktion teilnehmen.

In diesem Falle aber fällt es einem Verhandlungsführer sehr viel leichter, sich von den Beschlüssen der Konzertierten Aktion zu distanzieren; er selbst hat ja an diesen Beschlüssen in der Regel gar nicht teilgenommen. Damit entfällt jedoch eine der wesentlichen Voraussetzungen für das Gelingen der Konzertierten Aktion. Karl Schiller wollte ja gerade dadurch das Kollektivgutdilemma der Geldwertstabilität überwinden, dass die Gewerkschaften in den Tarifverhandlungen die Lohnleitlinien als ihre eigenen Beschlüsse akzeptieren und sich deshalb auch an diese Beschlüsse halten.

Diese Überlegungen dürften im Großen und Ganzen auch für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen gelten. Überprüfen wir die Erfolgsaussichten einer Konzertierten Aktion im Gesundheitsbereich, so kommt jedoch ein weiteres Argument hinzu. Legt man Leitlinien für erlaubte Kostensteigerungen fest, so werden die beteiligten Gruppen nach Argumenten suchen, warum gerade in ihrem Bereich besonders hohe Kostensteigerungen gerechtfertigt sind. Ein solches Verhalten ist jedoch in einer Wettbewerbswirtschaft kontraproduktiv.

Erwünscht ist nämlich, dass die beteiligten Unternehmungen nach möglichen Kostensenkungen Ausschau halten und durch Verbesserung der Produktionstechnik die Kosten senken. Es besteht nun die Gefahr, dass bei Vorliegen einer Konzertierten Aktion die Unternehmungen oder Krankenhäuser immer weniger nach Rationalisierungen und immer stärker nach Argumenten zugunsten von Kostensteigerungen oder zumindest eines Festhaltens am bisherigen Kostenniveau suchen. Auf diese Weise unterbleiben immer mehr mögliche Kostensenkungen und das allgemeine Kostenniveau steigt.

Fortsetzung folgt!