Gliederung der Vorlesung:
01. Einführung
02. Leitbilder
03. Tarifverhandlungen
04. Gesamtwirtschaftliche Verteilungstheorie
05. Institutionelle Unterschiede
06. Finanzpolitik
07. Geschichte der Sozialversicherung
08. Rentenversicherung
09. Krankenversicherung
10. Arbeitslosenversicherung
11. Vermögenspolitik
12. Bildungspolitik
Kapitel 5: Institutionelle Unterschiede Forts.
Gliederung:
01. Die Rolle des Staates in der Lohnpolitik
02. Einheitsgewerkschaften
03. Industrieprinzip versus Berufsprinzip
04. Dezentrale versus zentrale Verhandlung
05. Negative Koalitionsfreiheit
06. Freiwillige Schlichtung
07. Streikrecht
08. Aussperrungsrecht und –verbot
09. Zur Reform des Tarifvertragsrechts
05. Negative Koalitionsfreiheit
Beginnen wir wiederum mit einer Definition: Unter negativer Koalitionsfreiheit versteht man das Recht des einzelnen Arbeitnehmers, der Gewerkschaft auch fernzubleiben. Die positive Koalitionsfreiheit besagt hingegen das Recht der Arbeitnehmer, sich in Gewerkschaften zu organisieren.
Dieses Prinzip einer negativen Koalitionsfreiheit hat vor allem eine ordnungspolitische Bedeutung: Da sowohl der inter- wie auch der intragewerkschaftliche Wettbewerb äußerst gering ist, geht von dem Prinzip der negativen Koalitionsfreiheit die einzige größere kontrollierende Wirkung auf die Funktionäre aus.
Sind die Arbeitnehmer mit der Arbeit der Gewerkschaft nicht zufrieden, können sie diese Unzufriedenheit mit einem Austritt aus der Gewerkschaft kundtun. Da in der Bundesrepublik Deutschland die Tariflöhne de facto oftmals auch den nicht organisierten Gewerkschaften ausgezahlt werden, erleiden die Arbeitnehmer, die von diesem Austrittsrecht Gebrauch machen, unter normalen Bedingungen auch keine größeren materiellen Verluste. Sie können also auch von diesem Recht effektiv Gebrauch machen. De facto ist der Organisationsgrad der im DGB organisierten Arbeitnehmer denkbar gering. Er lag 2010 bei etwa 20%, während er 1997 für alle Gewerkschaften noch bei 33% lag.
Nur während eines Streiks stellen sich die nicht organisierten Arbeitnehmer u. U. schlechter, da sie sich eventuell gezwungen sehen, sich am Streik zu beteiligen oder da sie von den Arbeitgebern ausgesperrt werden, im Gegensatz zu den organisierten Arbeitnehmern jedoch kein Streikgeld beziehen.
Welche Wirkung geht nun von der negativen Koalitionsfreiheit auf die Allokation aus? Die negative Koalitionsfreiheit (zusammen mit der Gewährung der Tariflöhne auch für die nicht organisierten Arbeitnehmer) führt dazu, dass die Bereitschaft zur Mitarbeit in der Gewerkschaft geringer ausfällt als es eigentlich im Interesse der Arbeitnehmer liegt.
Durch das Prinzip der negativen Koalitionsfreiheit wird nämlich die Gewerkschaftsaktivität zu einem Kollektivgut: An den Kosten der Gewerkschaftsaktivität (rote Linie) beteiligen sich nur die organisierten Arbeitnehmer, während die Erträge aus der gewerkschaftlichen Arbeit oftmals auch nicht organisierten Arbeitnehmern zugutekommen. Da somit die gruppenbezogenen Grenzerträge (GEopt) (grüne Linie) höher sind als die Grenzerträge, die den organisierten Arbeitnehmern zufallen (GE0) (baue Linie), liegt das optimale Aktivitätsniveau der organisierten Arbeitnehmer (Aopt) bei einer geringeren Aktivität als das gruppenbezogene Optimum (A0).
06. Freiwillige Schlichtung
In der BRD wird Schlichtung dezentral für die einzelnen Tarifverbände und auf freiwilliger Grundlage geregelt; de facto gibt es jedoch fast in allen Branchen Schlichtungsordnungen.
Befassen wir uns nun mit der These vom Schlichtungsdilemma. Danach gilt: Wenn eine Schlichtung möglich ist, warum ist sie dann notwendig? Warum können sich die Tarifpartner nicht von selbst auf diese Lösung einigen, da sie ja ohnehin dem Schlichtungsspruch schließlich zustimmen? Wenn die Schlichtung aber notwendig ist, warum ist sie dann möglich? Wenn sich die Tarifpartner nicht von selbst einigen können, warum stimmen sie dann dem Vorschlag eines Dritten zu?
Die Antwort liegt in der Theorie der möglichen Schlichtungsfunktionen:
1. Eine erste mögliche Funktion einer Schlichtung liegt im Abbau irrationalen Verhaltens. So wird bisweilen folgende These vertreten: Die Tarifpartner verrennen sich im Verlaufe der Verhandlungen und eines Arbeitskampfes in emotional aufgeladene, irrationale Positionen, aus denen sie nur mit Hilfe eines neutralen Schlichters wiederum herausfinden; im Allgemeinen verhalten sich jedoch die Tarifpartner nicht in diesem Sinne irrational. Auf Seiten der Mitglieder sind zwar sehr oft Emotionen im Spiel, diese werden aber von den Gewerkschaftsfunktionären ganz bewusst eingesetzt. Die Gewerkschaftsspitzen haben fast immer die Lage im Griff und entscheiden weitgehend emotionslos.
2. Eine zweite mögliche Funktion einer Schlichtung liegt in der Überwindung des Vertrauensmangels, der durch Bluff-Strategien hervorgerufen wurde. Während der Verhandlungen hat nämlich jede Gruppe Interesse daran, vorzutäuschen, dass ihre kritische Verhandlungsgrenze bereits erreicht sei. Das weiß natürlich auch die Gegenseite. Wenn deshalb die kritische Grenze tatsächlich erreicht ist, bleibt es trotzdem fraglich, ob die Gegenseite diese Feststellung (über die kritische Verhandlungsgrenze des jeweiligen Verhandlungsgegners) ernst nimmt. Hier könnte die Vermittlung eines Schlichters, der das Vertrauen beider Seiten hat, aus der Sackgasse herausführen.
3. Weiterhin kann eine Schlichtung unter Umständen den Prestigeverlust gegenüber den Mitgliedern bei Konzessionen gegenüber dem Tarifpartner verringern: Dieser Prestigeverlust ist nämlich bei einer Konzession geringer, wenn der Konzessionsvorschlag von einem Dritten (Schlichter) gemacht wird. Die Verhandlungsführer haben dann eine bessere Position gegenüber ihren Mitgliedern; nicht sie haben ja in diesem Falle den Kompromiss vorgeschlagen, sondern sie wurden hierzu mehr oder weniger von außen (vom Schlichter) gedrängt.
4. Auch der Staat kann im Rahmen der Schlichtung eine Vermittlung herbeiführen: Hier kann z. B. der Staat u. U. einen Teil der materiellen Kosten eines Lohnabschlusses in Form von Subventionen übernehmen und damit die Bereitschaft der Arbeitgeber und damit auch die Wahrscheinlichkeit eines Abschlusses vergrößern. So waren z. B. in den ersten Jahrzehnten nach Beendigung des zweiten Weltkrieges die Arbeitgeber im Bergbau oftmals zu Konzessionen bereit, da sie damit rechnen konnten, dass der Staat dieses Entgegenkommen mit einer Subventionierung des Bergbaus belohnte.
5. Unter Umständen kann ein Schlichter auch immaterielle Verluste bei den Tarifparteien verhindern: Eine Tarifpartei kann nämlich sehr wohl einen Prestigeverlust in der Öffentlichkeit erleiden, wenn sie dem Vorschlag des Schlichters nicht folgt und einen Arbeitskampf auslöst. Je unpopulärer Streiks werden, umso eher besteht zusätzlich die Gefahr, dass der Staat sich gezwungen sieht, das Streikrecht einzuengen. Das Grundgesetz garantiert zwar das Recht der Arbeitnehmer, zu streiken, es verhindert jedoch nicht, dass der Staat zur Abwehr von Gefahren die Ausübung des Streikrechts an bestimmte Bedingungen knüpft.
6. Schließlich ist auch eine kreative Lösung des Schlichters möglich: Beispielsweise schlägt ein Schlichter eine neue Entlohnungsform vor. So hatte etwa Erwin Häußler in seiner Eigenschaft als Schlichter vorgeschlagen, einen Teil der Lohnerhöhung in Form eines Investivlohnes zu gewähren, welcher dann wiederum in Form von Krediten seitens der Banken den Unternehmungen zur Rationalisierung zur Verfügung gestellt werden sollte.
07. Streikrecht
Das Streikrecht besteht in der BRD – sieht man einmal davon ab, dass das Grundgesetz das Streikrecht der Arbeitnehmer garantiert – fast ausschließlich aus Entscheidungen der höchsten Arbeitsgerichte. Im Gegensatz zu anderen Industrienationen hat der Staat in der BRD bisher weitgehend darauf verzichtet, Ausführungsbestimmungen zum Streikrecht zu erlassen.
Die obersten Arbeitsgerichte ließen sich hierbei insbesondere von folgenden Prinzipien leiten:
vom Prinzip der Kampfparität zwischen den Tarifparteien:
So bemühten sich die obersten Arbeitsgerichte vor allem um eine Ausgewogenheit in der Machtausübung beider Tarifpartner. Ohne die Anerkennung der Gewerkschaften müsste befürchtet werden, dass die Arbeitgeber auf den Arbeitsmärkten über ein Nachfragemonopol verfügten, in der Anfangsphase der Industrialisierung vor allem deshalb, weil die Arbeitnehmer eine geringe regionale Mobilität besaßen und deshalb oftmals auf ein einzelnes Unternehmen in der Gemeinde angewiesen waren.
Gleichzeitig waren die Arbeitnehmer lange Zeit auch deshalb vom Unternehmer weitgehend abhängig, da für viele Arbeitnehmer die Arbeitskraft deren einzige Einkommensquelle darstellte. Heute wären die Arbeitnehmer ohne gewerkschaftlichen und gesetzlichen Schutz den Unternehmungen eher deshalb unterlegen, weil vor allem die Großunternehmungen im Hinblick auf die Ausgestaltung der Arbeitsverträge über ein Informationsmonopol verfügen.
Würde die Tarifordnung nur den Arbeitnehmern ein Kampfrecht zuerkennen, bestünde die Gefahr, dass das Pendel der Machtverteilung umschlüge und dass deshalb die Gewerkschaften ein einseitiges Angebotsmonopol erlangen könnten.
Deshalb wird den Arbeitgebern in der BRD ein Aussperrungsrecht zuerkannt, wobei der Umfang der Aussperrungsmöglichkeit selbst wiederum zur Wahrung der Kampfparität in Abhängigkeit des Streikumfanges der Gewerkschaften begrenzt wird.
Im Allgemeinen sind die Arbeitgeber allerdings nur zu sogenannten Abwehraussperrungen berechtigt, die dazu dienen, zuvor eingeleitete Streiks zu begrenzen. Angriffsaussperrungen gelten als nur dann zulässig, wenn die Arbeitgeber das Ziel verfolgen würden, die Arbeitsbedingungen zu verschlechtern.
Da in der Bundesrepublik bisher keine Angriffsaussperrungen durchgeführt wurden, haben sich die Gerichte auch noch nicht eigens mit diesem Kampfmittel befasst und sind deshalb nur am Rande auf dieses Kampfmittel eingegangen; hieraus erklärt sich, dass die Berechtigung von Angriffsaussperrungen kontrovers diskutiert wird.
vom Prinzip der Verhältnismäßigkeit der Kampfmittel:
Die Gerichte achten darauf, dass die Maßnahmen im Hinblick auf die Ziele der Tarifpartner verhältnismäßig sind. So darf keine Tarifpartei Maßnahmen ergreifen, die geeignet sind, den jeweiligen Tarifpartner vernichtend zu schlagen. Auch muss darauf geachtet werden, dass allgemeine Gemeinwohlziele von den Kampfmaßnahmen nicht zu stark beeinträchtigt werden. So sind Streiks im Gesundheitswesen nur in begrenztem Maße erlaubt. Auch sind politische Streiks, die sich gegen die demokratischen Entscheidungen der Parlamente und Regierungen wenden, untersagt. Schließlich dürfen die Kampfmaßnahmen nicht in erster Linie unbeteiligte Dritte (die Verbraucher) treffen.
vom Prinzip der Neutralität des Staates:
Tarifautonomie bedeutet, dass der Lohnbildungsprozess den Tarifpartnern vorbehalten bleibt, dass der Staat keine einseitige Partei zugunsten der einen Seite ergreifen darf.
Trotzdem übt der Staat einen vielfältigen Einfluss auf das Tarifgeschehen aus, wobei diese Einflussnahme vor allem damit gerechtfertigt werden kann, dass über die Festlegung der Löhne und der sonstigen Arbeitsbedingungen gesamtwirtschaftliche Ziele, deren Verfolgung dem Staate obliegen, beeinträchtigt werden können. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf das Ziel der Geldwertstabilität und Vollbeschäftigung.
Der Staat übt de facto einmal deshalb Einfluss auf das Tarifgeschehen aus, da er einer der größten Arbeitgeber darstellt und als solcher mit den Gewerkschafen Tarifverhandlungen führt, welche vor allem dann, wenn die jährlichen Tarifrunden im öffentlichen Dienst beginnen, auf diese Weise eine Vorbildfunktion erfüllen. Zum andern kann der Staat (der Arbeitsminister) aber auch auf Antrag eines der Tarifpartner die Tariflöhne als allgemeinverbindlich erklären.
Im Rahmen von der von Karl Schiller initiierten Konzertierten Aktion auf dem Arbeitsmarkt versuchte der Staat eine gewisse Zeit durch Vereinbarung von Lohnleitlinien zusammen mit den Tarifpartnern mäßigend auf die Lohnabschlüsse einzuwirken.
Schließlich hat der Staat neuerdings festgelegt, dass im Grundsatz alle Arbeitnehmer einen einheitlichen, gesetzlich festgelegten Mindestlohn zu beanspruchen haben.
vom Prinzip der Friedenspflicht:
Die Gerichte sind weiterhin bemüht, Arbeitskonflikte soweit wie möglich zu vermeiden. Diesem Ziel dient insbesondere der Grundsatz, dass während der Dauer der Tarifverhandlungen keine Arbeitskampfmaßnahmen eingeleitet werden dürfen.
Strittig ist allerdings die Frage, inwieweit Warnstreiks, die nur für eine kurze Zeit eine Arbeitsunterbrechung vorsehen und die von vornherein zeitlich auf wenige Stunden oder Tage begrenzt sind, die Friedenspflicht verletzen.
Weiterhin gelten sogenannte wilde Streiks, die ohne formale Urabstimmung und ohne Leitung der Gewerkschaftsspitze von einzelnen Mitgliedern ausgerufen werden, als illegitim. Zwar sind die formalen Voraussetzungen für einen offiziellen Streik in den Gewerkschaftssatzungen niedergelegt und betreffen deshalb zunächst lediglich das Innenverhältnis zwischen Gewerkschaftsmitgliedern und Gewerkschaftsführung.
Die Tarifautonomie sieht jedoch für die Aktivitäten der Tarifpartner einen weit größeren gesetzlichen Schutz vor als dies für Aktivitäten sonstiger privater Organisationen gilt, und dieser besondere Schutz entfällt, wenn z. B. im Rahmen wilder Streiks die Interessensphäre der Arbeitgeber verletzt wird.
08. Aussperrungsrecht und –verbot
Beginnen wir wiederum mit einer Definition: Unter Aussperrung versteht man das kollektive, vorübergehende Außerkraftsetzen der Arbeitsverträge von Seiten der Arbeitgeber. In der BRD gilt nach Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichtshofes auch ein Recht auf Aussperrung, allerdings beschränkt auf defensive Aussperrung als Antwort auf Streiks. Einige Länderverfassungen wie z. B. die Landesverfassung Hessens verbieten allerdings ausdrücklich die Aussperrung. Strittig ist hier, ob Bundesrecht Landesrecht bricht.
Fragen wir uns nun nach der Problematik einer Aussperrung. Ausgangspunkt bildet folgende Feststellung: Eine Aussperrung verursacht einen Ausfall der Produktion und ist somit ähnlich wie der Streik für die Unternehmungen mit Kosten verbunden. Damit entsteht die Frage, aus welchen Gründen die Unternehmungen überhaupt ein Interesse an einer Aussperrung haben.
In Beantwortung dieser Frage muss festgestellt werden, dass die Gewerkschaftsstärke davon abhängt, welchen Schaden die Gewerkschaften bei Ausbruch eines Arbeitskampfes den Unternehmungen maximal verursachen können. Wir werden sehen, dass es den Arbeitgebern gelingen kann, über eine Aussperrung diesen Schaden zu reduzieren.
Die Höhe dieses maximalen Schadens hängt insbesondere davon ab, wie viel Gesamtarbeitstage (Beschäftigte mal Arbeitskampftage) durch einen Arbeitskampf verloren gehen, sowie vom Schaden pro verlorenem Arbeitstag. Es gilt die Gleichung:
K = K / (StrT * B) * (StrT * B) mit:
K: Gesamtschaden
B: Zahl der Beschäftigten
StrT: Streiktage
Die Zahl der möglichen Streiktage wird hierbei einmal durch die Höhe der Streikkasse der Gewerkschaften, zum andern durch die Streikbereitschaft der Arbeitnehmer bestimmt. Der Schaden pro verlorenen Arbeitstag wird selbst wiederum dadurch beeinflusst, wo (in welchen Betrieben) und wann (innerhalb welcher Konjunkturphasen) ein Arbeitskampf stattfindet.
Von Bedeutung ist vor allem, in welchen Betrieben gestreikt wird; diese Frage ist für die Höhe der Kosten von Bedeutung, die den Gewerkschaften durch die Organisation des Streiks entstehen; generell gilt, dass sich ein Streik in Großbetrieben leichter durchführen lässt als in Kleinbetrieben, die über das Land verstreut sind. So ist z. B. die Anzahl der benötigten Streikposten pro Arbeitnehmer dann sehr viel größer, wenn die Branche aus einer Vielzahl von über das Land verteilten Kleinbetriebe besteht als dann, wenn die Masse der Arbeitnehmer in einigen wenigen Großbetrieben beschäftigt ist.
Die Auswahl der vom Arbeitskampf betroffenen Betriebe ist jedoch auch für das Ausmaß der Kosten von Bedeutung, die pro ausgefallenen Arbeitstag den Unternehmungen entstehen. Während der Dauer eines Streiks bleiben ja auch die Kapitalgüter unbeschäftigt, sodass den besonders kapitalintensiven Unternehmungen dementsprechend höhere Ausfallskosten als bei arbeitsintensiven Produktionen erwachsen.
Die Streikkosten der Unternehmung hängen nämlich davon ab, wie hoch der Anteil der Fixkosten ist. Dieser ist jedoch von Unternehmung zu Unternehmung verschieden. Auch in der Frage, ob bei Nichterfüllung von Aufträgen Geldbußen zu entrichten sind, unterscheiden sich die einzelnen Unternehmungen.
Schließlich hängt das Ausmaß an Kosten, die den Unternehmungen aufgrund eines Arbeitskampfes entstehen, auch davon ab, ob während einer Absatzkrise oder während eines Auftragsbooms ein Arbeitskampf durchgeführt wird. Während einer Absatzkrise sind die anfallenden Kosten der Unternehmung extrem gering; die Unternehmung hätte ohnehin keinen großen Absatz gehabt; u. U. verbessert sich sogar die Rentabilitätslage, da die Arbeitskosten während des Arbeitskampfes geringer sind.
Über die Aussperrung können die Arbeitgeber Einfluss darauf nehmen: dass
· nicht nur in denjenigen Betrieben gestreikt wird, in denen eine hohe Streikbereitschaft der Arbeitnehmer besteht; oder
· in denen die Organisationskosten eines Streiks auf Seiten der Gewerkschaften relativ gering sind; oder
· in denen die Streikkosten der Unternehmungen besonders hoch sind;
· dass auch in Zeiten der Rezession gestreikt wird, in denen der Schaden für die Unternehmungen pro ausgefallenem Arbeitstag relativ gering ist;
· oder die Arbeitnehmer befürchten müssen, dass die Durchsetzung hoher Lohnforderungen mit einer Zunahme der Arbeitslosigkeit verbunden ist.
Ob es zu einer Aussperrung kommt, hängt auch davon ab, inwieweit die Arbeitgeber Ausgleichskassen gebildet haben, mit deren Hilfe die Arbeitskampfkosten auf alle Unternehmungen des Verbandes aufgeteilt werden können. Auf der einen Seite können auf diese Weise Schwerpunktstreiks besser verkraftet werden, auf der anderen Seite kann auch die Aussperrung auf die Unternehmungen begrenzt werden, in denen die Arbeitskampfkosten am geringsten sind.
09. Zur Reform des Tarifvertragsrechts
In der Nachkriegszeit galt lange Zeit die deutsche Lösung des Tarifvertragswesens als geradezu vorbildlich. Gerade weil zu Beginn der Bundesrepublik Deutschland eine große Zahl der Arbeitnehmer Mitglied der im DGB zusammengeschlossenen Industriegewerkschaften war, hatten die Arbeitgeber mit ganz wenigen Ausnahmen nur mit einer einzigen Gewerkschaft zu verhandeln und Tarifverträge abzuschließen.
Da weiterhin auf der einen Seite die Unternehmer oftmals die Tarifverträge auch auf die Lohneinkommen der nichtorganisierten Arbeitnehmer anwandten und auf der anderen Seite jederzeit die Möglichkeit bestand, auf Antrag einer der beiden Tarifparteien die Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklären zu lassen, kam der Tarifvertrag auch fast allen Beschäftigten zugute.
Dieses Prinzip der Tarifeinheit ist in den letzten Jahren verloren gegangen. Heutzutage müssen die Arbeitgeber oftmals mit mehreren Gewerkschaften Verhandlungen führen, mit dem Ergebnis, dass bisweilen für ein und dieselbe Arbeitnehmergruppe in ein und demselben Betrieb unterschiedliche Löhne gewährt werden. Dieser Wandel hängt vor allem damit zusammen, dass heutzutage nur ein Bruchteil der Beschäftigten in einer dem DGB angeschlossenen Industriegewerkschaft organisiert ist und dass gerade aufgrund eines weitverbreiteten Misstrauens gegenüber den Industriegewerkschaften immer mehr berufsbezogene Gewerkschaften entstanden sind.
Gerade die Berufsbezogenheit dieser neuen Gewerkschaften brachte es dann auch mit sich, dass diese neuen Gewerkschaften trotz eines geringen Anteils der betroffenen Beschäftigten im Betrieb eine Schlüsselstellung errungen haben, aufgrund derer sie bei einem Streik den gesamten Betrieb lahm legen können.
Auch die Tatsache, dass im Zusammenhang mit Arbeitskonflikten nicht nur den Unternehmungen wirtschaftlicher Schaden zugefügt werden kann, sondern dass auch die Interessen unbeteiligter Dritter (der Endverbraucher) erheblich beeinträchtigt werden, bezieht sich vor allem auf diese kleinen Gewerkschaften, vielleicht mit der Ausnahme des öffentlichen Dienstes, hier werden ebenfalls sehr häufig die Interessen Dritter (der Verbraucher) entscheidend verletzt.
Schließlich ist auch der Umstand, dass in einer Vielzahl von Wirtschaftsbranchen überhaupt kein Tarifvertrag abgeschlossen wird oder der geltende Tarifvertrag nur für einen verschwindend kleinen Anteil der Beschäftigten gültig ist, dafür verantwortlich, dass für ein Teil der Beschäftigten Löhne gezahlt wurden, die noch unterhalb der Armutsgrenze lagen, ein Zustand der dann dazu geführt hat, dass ein einheitlicher gesetzlicher Mindestlohn eingeführt wurde.
Wenden wir uns nun der Frage zu, auf welchem Wege Fehlentwicklungen vermieden werden können. Einen ersten Ansatz zur Erklärung dafür, dass der gewerkschaftliche Organisationsgrad heutzutage so extrem niedrig liegt, finden wir in der Theorie über das Kollektivgüterangebot von Mancur Lloyd Olson. Olson spricht immer dann von Kollektivgütern, wenn potentielle Nachfrager nach diesem Gut vom Konsum dieses Gutes auch dann nicht ausgeschlossen werden können, wenn sie nicht bereit sind, sich an den Kosten der Erstellung dieses Gutes zu beteiligen. Wir sprechen hier vom Ausschlussprinzip.
Übertragen auf die Erstellung von Verbandsleistungen bedeutet dies also, dass Verbandsleistungen – also auch die Leistungen der Gewerkschaften gegenüber ihren Mitgliedern – von den Arbeitnehmern in zu geringem Maße nachgefragt werden, zumindest dann, wenn der Beitritt zum Verband (zur Gewerkschaft) freiwillig erfolgt. Die Leistungen, welche die Gewerkschaften ihren Mitgliedern traditionell anbieten, bestehen vorwiegend in Kollektivleistungen, so etwa in einem kollektiv für alle Gewerkschaftsmitglieder geltenden Tarifvertrag.
Wovon hängt es nun ab, wie groß die Differenz zwischen privatwirtschaftlichen und gesamtwirtschaftlichen Grenzerträgen ist? Olson macht in diesem Zusammenhange vor allem auf die Größe einer Gruppe aufmerksam. Je kleiner eine Gruppe ist, umso leichter ist es, sich in einem Interessenverband zu organisieren, die Kosten der Verbandsbildung sind gering. Je größer jedoch eine Gruppe ist, umso schwieriger gestalten sich die Versuche, diese Gruppe in einem Interessenverband zusammenzuschließen. Mehrere Gründe sind hierfür verantwortlich.
Als erstes gilt es festzustellen, dass ab einer bestimmten Gruppengröße die Interessen dieser Gruppe nach außen nur vertreten werden können, wenn ein Verbandsapparat eingerichtet wird, der die notwendigen Arbeiten erledigt; dies ist mit Kosten verbunden. Darüber hinaus wird es aber auch mit zunehmender Gruppengröße schwieriger, zu einer einheitlichen Meinung zu gelangen. Mit der Gruppengröße steigt auch die Gefahr, dass die Interessen der einzelnen Mitglieder differieren, es muss ein schwieriger Willensbildungsprozess in Gang gesetzt werden und sehr viel Überzeugungsarbeit geleistet werden, um eine einheitliche Meinung zu erlangen.
Je größer eine Gruppe ist, umso geringer ist der Anreiz, dem Verband beizutreten und aktiv mitzuwirken. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein einzelnes Gruppenmitglied durch seinen Beitritt oder durch seine Beteiligung an den Abstimmungen einen effektiven Einfluss auf die Verbandsarbeit erlangen kann, wird immer geringer und geht auf null zu. Damit entfällt jedoch auch der Anreiz, dem Verband beizutreten und sich aktiv zu beteiligen, da ja Beitritt und Verbandsaktivität stets mit persönlichen Kosten verbunden sind.
Je weniger Gruppenmitglieder jedoch dem Interessenverband beitreten, umso größer fällt die Differenz zwischen privatwirtschaftlichen und gruppenbezogenen Grenzerträgen aus, da es immer mehr Trittbrettfahrer gibt.
Fragen wir uns, was denn nun getan werden müsste, um zu erreichen, dass die Leistungen der Gewerkschaften einen optimalen Umfang erreichen? Da ein Teil der Leistungen einen externen Ertrag darstellen, müssten diese Erträge internalisiert werden. Olson schlug vor, die Gewerkschaften sollten vermehrt dazu übergehen, Individualgüter neben Kollektivgütern anzubieten. So könnten z. B. die Gewerkschaften ihren Mitgliedern einen Rechtsschutz gewähren, indem sie ihnen bei Streitigkeiten mit den Arbeitgebern beratend zur Seite stehen, Rechtsanwälte stellen oder vermitteln und schließlich die Kosten eines Versicherungsschutzes übernehmen.
In der Tat hatten die Gewerkschaften in ihrer Anfangsphase im 19. Jahrhundert nur vereinzelt Kollektivverträge mit den Arbeitgebern abgeschlossen; die Leistungen der Gewerkschaft gegenüber ihren Mitgliedern bestanden in stärkerem Maße in Individualleistungen wie etwa Unterstützung im Falle der Arbeitslosigkeit oder Krankheit. Erst das Stinnes-Legyen-Abkommen vom 15. November 1918 führte zu periodischen Tarifverhandlungen; gleichzeitig trug der Umstand, dass das Netz der Sozialversicherung immer mehr ausgebaut wurde, dazu bei, dass zusätzliche individuelle Leistungen von Seiten der Gewerkschaft in den Hintergrund traten.
Auch dann, wenn die Unternehmer die Tariflohnsteigerungen weitgehend allen Beschäftigten gewähren, gibt es allerdings eine Situation, bei der sich die organisierten Arbeitnehmer besser stellen als die nichtorganisierten und bei der deshalb die Arbeitnehmer einen Anreiz besitzen, der Gewerkschaft beizutreten. Diese Situation tritt ein, wenn ein Arbeitskampf ausbricht.
Rufen die Gewerkschaften einen Streik aus, so erhalten die streikenden Arbeitnehmer während der Dauer des Streiks keinen regulären Lohn. Gehören sie der Gewerkschaft an, so erhalten sie allerdings ein Streikgeld, das natürlich nur einen Teil ihres Lohneinkommens ausmacht. Nichtorganisierte Arbeitnehmer stellen sich nun schlechter, wenn sie sich am Streik beteiligen. Sie erhalten weder den Lohn noch ein Streikgeld. Selbst dann, wenn sie sich eigentlich am Streik nicht beteiligen wollen, besteht die Gefahr, dass sie von den Unternehmern ausgesperrt werden und deshalb während des Arbeitskampfes keinen Lohn erhalten.
Empirisch lässt sich in der Tat feststellen, dass in Zeiten, in denen häufig und längere Zeit gestreikt wird oder zumindest ein Streik droht, Arbeitnehmer vermehrt der Gewerkschaft beitreten, sodass sich in diesen Zeiten der Organisationsgrad der Gewerkschaften erhöht; während in Zeiten, in denen längere Zeit kein Arbeitskampf stattfand, die Mitgliederzahlen der Gewerkschaften wieder zurückgehen.
Dieser Zusammenhang hat zur Folge, dass die Gewerkschaften einen zusätzlichen Anreiz besitzen, immer wieder einen Streik auszurufen oder zumindest mit Streik zu drohen. Die Drohung mit einem Streik erfüllt natürlich in erster Linie die Funktion, die Arbeitnehmerposition in den Tarifverhandlungen zu verbessern und höhere Löhne zu erkämpfen.
Zusätzlich bewirkt jedoch der Streik auch einen höheren Organisationsgrad und kann auf diese Weise den langfristigen Erfolg der Gewerkschaften verbessern, da die Glaubwürdigkeit und die Erfolgsaussichten der Gewerkschaften unter anderem auch von der Höhe des gewerkschaftlichen Organisationsgrades abhängen. Je höher der Organisationsgrad einer Gewerkschaft ist, umso größer ist auch ceteris paribus das Vermögen einer Gewerkschaft, und umso länger kann ein Streik ausgedehnt werden und umso größer kann der Anteil der bestreikten Betriebe ansteigen. Alle diese Faktoren tragen dazu bei, die Position der Arbeitnehmer in den Tarifbeziehungen zu stärken.
Und gerade in diesem Zusammenhang entsteht die Frage, ob der Zusammenschluss die Attraktivität der Gewerkschaft für die Mitglieder nicht sogar geschwächt hat. Jeder Tarifbezirk hat seine eigenen Probleme. Dies bedeutet, dass aufgrund der Fusion die Mitglieder feststellen müssen, dass sich ihre Gewerkschaft immer häufiger mit ihnen fremden Problemen befasst und die Mitgliedsbeiträge für fremde Interessen eingesetzt werden. Auf jeden Fall wird der Willensbildungsprozess immer schwieriger, je größer die Gewerkschaft ist und je differenzierter die Interessen der einzelnen Mitglieder sind.
Vermutlich würde es dem Interesse der Gewerkschaft und Arbeitnehmer sehr viel besser entsprechen, wenn sich nur Arbeitnehmer mit weitgehend gleichen Interessen zu einer Gewerkschaft zusammenschließen und wenn sie einen Teil des Gewerkschaftsbeitrages in einen übergeordneten beim DGB niedergelegten Streikfonds überweisen würden, sodass sie das Recht erhielten, aus diesem Fonds – falls notwendig – unterstützt zu werden.
Der Weg, den die Gewerkschaften in der Vergangenheit beschritten hatten und der vorwiegend darin bestand, dass sich Einzelgewerkschaften zusammenschlossen, war also weder geeignet, neue Mitglieder in großem Umfang zu rekrutieren, noch hat er dazu beigetragen, dass die Gefahr häufiger Streiks verringert wurde.
Eine weitere zweite Lösung aus dem augenblicklichen Dilemma könnte darin liegen, dass wir uns bewusst werden, dass die eigentliche Wirkung, welche wir vom Streik auf den Ausgang der Tarifverhandlungen erwarten können, gar nicht so sehr vom tatsächlich durchgeführten Arbeitskampf, sondern bereits von der Androhung mit Streik ausgeht.
Nach der Lohntheorie von John Richard Hicks kommt es nur in Ausnahmefällen zum Ausbruch eines Streiks. Die Streikwaffe wird als Instrument zur Erkämpfung höherer Löhne oder besserer Arbeitsbedingungen angesehen. Die Arbeitnehmer haben ein Interesse daran, nur so lange mit Streik zu drohen, als sie damit rechnen können, dass die Arbeitgeber aufgrund der Streikdrohungen zu Lohnzugeständnissen bereit sind.
Wenn die Gewerkschaften nicht mehr damit rechnen können, dass die Arbeitgeber bei Ausweitung des Streiks zu weiteren Lohnzugeständnissen bereit sind, wenn also die äußerste Verhandlungsgrenze der Arbeitgeber bereits erreicht ist, haben die Gewerkschaften auch kein Interesse daran, weiter mit Streik zu drohen. Jeder Streik ist für die Gewerkschaften mit Kosten verbunden; deshalb lohnt sich eine Streikdrohung nur solange, als die Gewerkschaften damit rechnen können, dass die Arbeitgeber aufgrund der Streikdrohung den gewerkschaftlichen Forderungen entgegenkommen.
Haben die Gewerkschaften nämlich mit Streik gedroht und sind die Arbeitgeber zu keinen weiteren Lohnzugeständnissen bereit, so sehen sich die Gewerkschaften gezwungen, die Verweigerung der Arbeitgeber mit der Ausrufung des Streiks zu beantworten, um nicht in den zukünftigen Tarifverhandlungen unglaubwürdig zu werden. Bricht jedoch ein Streik aus, so ist dies mit Kosten für die Gewerkschaften verbunden und gerade deshalb, weil die Gewerkschaft auf diese Weise einen Vermögensverlust erfährt, wird ihre zukünftige Verhandlungsposition geschwächt.
Wir wollen also festhalten, dass zwischen Streikandrohung und Streikdurchführung unterschieden werden muss, dass bei rationalem Vorgehen die erhofften Wirkungen auch schon bei bloßer Androhung des Streiks zu erwarten sind und dass sich eine Gewerkschaft immer besser stellt, wenn sie ihre Ziele auch ohne Durchführung des Streiks erreichen kann.
Dies bedeutet jedoch, dass immer nur dann, wenn die Tarifparteien von unrealistischen Annahmen ausgehen, sich also verkalkulieren, damit gerechnet werden muss, dass es tatsächlich zum Streik kommt. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht wäre es deshalb sehr viel besser, wenn sichergestellt wäre, dass sich die Tarifpartner rational verhalten und über ausreichendes Wissen verfügen. Denn in diesem Falle bliebe es bei der Androhung eines Streiks, die Gewerkschaften würden trotzdem ihre Ziele genauso gut erreichen, als dann, wenn der Streik auch ausbrechen würde und vor allem würden dann die unerwünschten Belästigungen Dritter unterbleiben.
Ein Weg zur Vermeidung oder Verringerung dieser Belästigungen läge also darin, dass man über eine Streikordnung Anreize gibt, die auf gegenseitige hohe Information und rationales Verhalten hinwirken. Hierzu zählt auch, dass in den öffentlichen Medien eine möglichst objektive Darstellung der Tarifauseinandersetzungen erfolgt.
Solange in den Medien die Meinung verbreitet wird, dass die Anfangsforderungen der Gewerkschaften in ihrer vollen Höhe berechtigt sind und wenn also vernachlässigt wird, dass Kompromisse nur dann erzielt werden können, wenn die Gewerkschaften in die Tarifverhandlungen mit Lohnforderungen gehen, die über dem Niveau liegen, das sie für berechtigt ansehen und dass auch die Arbeitgeber zunächst ein geringeres Zugeständnis machen als sie tatsächlich für möglich halten, solange wird der Prozess der Kompromissbildung erschwert und verlängert und damit auch die Belästigungen unbeteiligter Dritter erhöht.
Drittens lässt sich der Ausbruch von Streiks auch dadurch reduzieren, dass zwischen Scheitern der Tarifverhandlungen und Ausbruch eines Streiks eine Schlichtung vorgesehen wird, also der Versuch unternommen wird, dass ein unbeteiligter Dritter eine Einigung herbeiführt. Weltweit kennen wir zwei verschiedene Arten von Schlichtung: Auf der eine Seite sehen einige Länder eine Zwangsschlichtung vor, während es in anderen Ländern freiwillig abgeschlossene Schlichtungsabkommen gibt, welche zwischen den einzelnen Tarifparteien abgeschlossen wurden.
Eine Zwangsschlichtung ist z. B. in den USA vorgesehen. Hier kann der Präsident unter bestimmten Bedingungen einen Arbeitskampf abbrechen lassen und einen Schlichtungsspruch aussprechen, der dann von den Tarifparteien zu befolgen ist. Allerdings darf dieses Verfahren nur dann eingeleitet werden, wenn die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt ernsthaft bedroht ist.
In der BRD kennen wir keine vom Staat verordnete Zwangsschlichtung, aber fast in allen größeren Tarifbezirken wurden zwischen den Tarifparteien auf freiwilliger Grundlage Schlichtungsabkommen vereinbart. All diesen freiwilligen Abkommen ist gemeinsam, dass nach dem Scheitern einer regulären Tarifverhandlung vor Ausbruch des Arbeitskampfes ein Schlichter angerufen werden kann oder bisweilen auch muss, dessen Schlichtungsspruch jedoch für die Tarifparteien nicht bindend ist.
Die flächendeckende Einführung von freiwilligen Schlichtungsabkommen hat zwar sicherlich dazu beigetragen, dass die Häufigkeit von Streiks vermindert werden konnte, sie hat jedoch nicht verhindern können, dass trotzdem oftmals offene und lange Arbeitskämpfe geführt werden.
Es gäbe jedoch die Möglichkeit, dass dem Schlichter mehr Rechte eingeräumt werden, um bestimmte Kompromisse zu erzwingen. Es fragt sich, ob es nicht möglich ist, zwischen den beiden Extremen einer staatlichen Zwangsschlichtung und freiwilliger Schlichtungsabkommen einen Mittelweg zu beschreiten, indem zwar grundsätzlich die Tarifparteien selbst darüber befinden können, auf welchem Wege ein Schlichter berufen wird und inwieweit sie bereit sind, den Schlichtungsspruch anzuerkennen, aber durchaus Ausnahmesituationen vorgesehen werden, bei deren Eintreten dennoch die Möglichkeit besteht, den Schlichtungsspruch als verpflichtend anzusehen.
So könnte man z. B. vorsehen, dass dann, wenn die Kosten der Endverbraucher deutlich höher ausfallen als die potentiellen Gewinne der Arbeitnehmer, der Schlichterspruch für verbindlich erklärt werden kann. Es wäre auch zu überprüfen, ob nicht immer dann, wenn beim Ausbruch eines Streiks das Gemeinwohl und damit auch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit gravierend verletzt wird, die Staatsanwaltschaft von Amtswegen ein gerichtliches Verfahren zur Überprüfung der Verhältnismäßigkeit einleiten muss, wie dies ja auch im Strafrecht der Fall ist.
Zusammenfassung:
01. Die in der BRD grundgesetzlich geschützte negative Koalitionsfreiheit räumt dem einzelnen Arbeitnehmer das Recht ein, der Gewerkschaft fern zu bleiben. Im Gegensatz hierzu gab es in den angelsächsischen Staaten früher oftmals den "closed shop", wonach nur Gewerkschaftsmitglieder beschäftigt waren. In Anbetracht dessen, dass die allgemeinen Koordinationsmechanismen (Wettbewerb und Wahlen) auf Gewerkschaftsebene kaum wirksam sind, kommt der negativen Koalitionsfreiheit eine große ordnungspolitische Bedeutung zu. Allerdings trägt dieses Prinzip auch zu einem Trittbrettfahrerverhalten bei.
02. Die nicht organisierten Arbeitnehmer profitieren im allgemeinen von den Tariflohnerhöhungen, welche die Gewerkschaften erkämpft haben, ohne dass sich diese Arbeitnehmer an den Kosten beteiligen, die für die Ausführung der gewerkschaftlichen Aktivität notwendig wurden.
03. Das Dilemma einer freiwilligen Schlichtung, so wie sie in der BRD verwirklicht ist, besteht darin, dass es unklar ist, weshalb ein Schlichter die Tarifparteien zu einem Kompromiss führen kann, der von beiden Gruppen freiwillig akzeptiert werden muss. Gibt es nämlich eine solche Lösung, dann fragt es sich, weshalb sich die Tarifgruppen nicht von selbst auf diesen Kompromiss einigen konnten.
04. Im Rahmen der Schlichtungstheorie wurde der Versuch unternommen, aufzuzeigen, worin der Beitrag des Schlichters liegen kann.
05. So kann ein Schlichter erfolgreich sein, weil es ihm gelingt, den im Zusammenhang mit Bluff-Strategien entstandenen Vertrauensverlust wiederum zurückzugewinnen, oder weil der Prestigeverlust, den die Gewerkschaftsfunktionäre aufgrund eines Nachgebens bei den Mitgliedern erfahren, geringer ausfällt, wenn die Gewerkschaften von einem Dritten zu diesem Nachgeben veranlasst wurden, oder weil der Schlichter den Arbeitgebern im Falle eines Nachgebens Vorteile (z. B. in Form von Subventionen) in Aussicht stellen kann. Schließlich ist es auch denkbar, dass - wie der Vorschlag des Investivlohnes zeigt - dem Schlichter eine innovative Lösung gelingt, die den Tarifpartnern bisher nicht bekannt war.
06. Fast alle Industrienationen der westlichen Welt gewähren den Gewerkschaften das Recht zu streiken. Allerdings haben die Regierungen in einigen Ländern (USA, Dänemark) die Möglichkeit, in Notsituationen einen Streik vorübergehend auszusetzen oder sogar zu beenden. In der BRD entwickelte das Bundesarbeitsgericht einige grundlegende Prinzipien, die bei gerichtlichen Streitigkeiten über die Berechtigung von Arbeitskämpfen Anwendung finden.
07. Das Prinzip der Kampfparität betont die Ausgeglichenheit der Arbeitskampfmittel beider Tarifparteien. Ohne Streikrecht der Arbeitnehmer sei ein Nachfragemonopol der Arbeitgeber auf den Arbeitsmärkten zu befürchten. Hätten jedoch nur die Arbeitnehmer das Recht, einen Arbeitskampf auszulösen, bestünde die Gefahr, dass die Gewerkschaften die Unternehmungen beherrschten. Also wird den Arbeitgebern in begrenztem Maße das Recht zur Aussperrung - allerdings nur in der Form der Abwehraussperrung - zugestanden.
08. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit der Kampfmittel verlangt, dass der Arbeitskampf zur Realisierung der Forderungen der Arbeitnehmer unerlässlich ist. Ein Streik ist weiterhin nicht erlaubt, wenn hierdurch die Interessen Dritter über Gebühr oder wenn Gemeinwohlziele verletzt werden. Ein Streik darf sich nicht gegen die Aktivität der staatlichen Organe in Ausübung ihrer staatlichen Aufgaben wenden.
09. Das Prinzip der Neutralität des Staates verbietet dem Staat, einseitig zugunsten einer Tarifpartei in den Verhandlungsprozess einzugreifen. Dieses Prinzip verbietet auch, dass die Arbeitslosenversicherung streikenden Arbeitnehmern während der Dauer des Streikes Arbeitslosengeld gewährt.
10. Das Prinzip der Friedenspflicht besagt, dass solange keine Arbeitskampfmaßnahmen ergriffen werden dürfen, als die Tarifverhandlungen noch nicht als gescheitert erklärt wurden. Allerdings sind (auf wenige Stunden oder Tage beschränkte) Warnstreiks von diesem Verbot ausgenommen.
11. In der Schweiz besteht ein Friedensabkommen, in dem sich die Tarifpartner verpflichten, auf den Einsatz von Arbeitskampfmaßnahmen zu verzichten. Obwohl die Gewerkschaften während der Gültigkeit dieses Abkommens nicht die Möglichkeit haben, ihre Lohnforderungen mit Streikdrohungen zu unterstützen, übt trotzdem allein die Fähigkeit zu streiken nach wie vor einen Einfluss auf die Arbeitgeber aus. Je weniger die Arbeitgeber bereit sind, auf die Lohnforderungen der Arbeitnehmer einzugehen, umso größer ist das Risiko, dass die Gewerkschaften das Friedensabkommen aufkündigen. Die Arbeitgeber stehen deshalb nach wie vor unter dem Druck, auf die Lohnforderungen der Gewerkschaften einzugehen.
12. Die Aussperrung stellt das Recht der Arbeitgeber dar, die Beschäftigung von Arbeitnehmern vorübergehend auszusetzen. Die Arbeitsverträge bleiben jedoch nach wie vor in Kraft. Nach der Rechtsprechung der obersten Gerichte entspricht die Aussperrung zumindest in der Form der Abwehraussperrung dem Grundgesetz, obwohl in einzelnen Landesverfassungen (z. B. Hessen) die Aussperrung verboten ist. In andern Staaten ist die Aussperrung teilweise verboten oder wird – wie in Frankreich – nicht praktiziert. Die Aussperrungsmöglichkeit verbessert die Verhandlungsposition der Arbeitgeber, obwohl bei einer Aussperrung für die Unternehmer ebenso Kosten anfallen wie bei einem Streik.
13. Trotzdem kann eine Aussperrung für die Arbeitgeber nützlich sein, da sie auf diesem Wege mitentscheiden können, in welchen Unternehmungen und zu welchen Zeiten ein Arbeitskampf durchgeführt wird. Die einzelnen Unternehmungen unterscheiden sich darin, wie hoch die Kosten aufgrund eines Streiks ausfallen. Gleichzeitig gilt, dass der Umfang der Streikkosten von der Konjunkturlage abhängt.
14. Vor allem in Zeiten der Rezession haben die Unternehmungen oftmals Überschusskapazitäten, eine der Kapazität entsprechende Produktion kann auch ohne Streikausbruch nicht abgesetzt werden. Während eines Arbeitskampfes können sogar sonst anfallende Lohnkosten reduziert werden.
Fragen zu
Kapitel 5b:
01. Was versteht man unter negativer Koalitionsfreiheit?
02. Worin liegt die ordnungspolitische Bedeutung der negativen Koalitionsfreiheit?
03. Erleiden nicht organisierte Arbeitnehmer in der BRD in normalen Zeiten materielle Verluste?
04. Wie stellen sich die nicht organisierten Arbeitnehmer während eines Streiks?
05. Worin liegt die allokative Bedeutung der negativen Koalitionsfreiheit?
06. Worin besteht das Schlichtungsdilemma?
07. Ist es richtig, dass die Schlichtung im Allgemeinen dazu beiträgt, irrationales Verhalten abzubauen?
08. Was versteht man unter einer kreativen Lösung im Zusammenhang mit der Schlichtung?
09. Was besagt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit eines Arbeitskampfes?
10. Was besagt das Prinzip der Neutralität des Staates im Zusammenhang mit dem Arbeitskampfrecht?
11. Was versteht man unter Aussperrung?
12. Wenn auch eine Aussperrung den Unternehmungen Kosten verursacht, warum haben die Unternehmer überhaupt ein Interesse an Aussperrungen?
Antworten zu Kapitel 5b: