Volkswirtschaftslehre
für Laien
Gliederung:
1. Genügt der gesunde
Menschenverstand?
2. Was heißt Wirtschaften?
3. Wie funktioniert ein
Markt?
4. Ist von ‚Arbeitsmarkt‘ zu
sprechen entwürdigend?
5. Ist das Eigeninteresse
moralisch verwerflich?
6. Die Rolle des
Wettbewerbs
7. Umverteilung zu Lasten
der Millionäre?
8. Moral Hazard und
Versicherung
9. Von ideologischen
Betrachtungsweisen
10. Können Werturteile wissenschaftlich bewiesen werden?
11. Die Rolle des Staates in einer sozialen Marktwirtschaft
12. Staatliche Planwirtschaft versus Marktwirtschaft
11. Die Rolle des
Staates in einer sozialen Marktwirtschaft
Gliederung:
1. Problemeinführung
2. Konstituierende Prinzipien
3. Die regulierenden Prinzipien
4. Begrenzung auf marktkonforme Eingriffe
5. Das Kollektivgüterangebot
6. Die These vom
‘race to bottom’
7. Verteilungs- und Sozialpolitische Eingriffe
1. Problemeinführung
Wir wollen uns in diesem Kapitel mit der Rolle des Staates in einer sozialen Marktwirtschaft befassen. Nach weitverbreitetem Verständnis ist die Marktwirtschaft das vom Liberalismus geprägte und empfohlene Wirtschaftssystem. Danach strebe der Liberalismus an, das Wirtschaftssystem von den Einflüssen des Staates zu befreien. Das vom Liberalismus geprägte Freiheitsideal bezieht sich in allererster Linie auf die Freiheit vom Staat.
In diesem Sinne wurde von Gegnern des Liberalismus auch in diesem Zusammenhange von einem Nachtwächterstaat gesprochen. Der Staat habe nur noch die Aufgabe, wie ein Nachtwächter für Ruhe zu sorgen, aber keinesfalls das Recht, das Wirtschaftsgeschehen zu steuern oder auch nur nachträglich zu korrigieren.
Diese Interpretation stellt sicherlich ein Zerrbild des Liberalismus dar. Zwar ist es richtig, dass der Frühliberalismus, wie er von Adam Smith, dem Begründer der modernen Volkswirtschaftslehre, geprägt wurde, sich entschieden gegen die interventionistischen Eingriffe des merkantilistischen Staates gewandt hatte und der Überzeugung war, dass die vom Staat ausgehenden vielfältigen Reglementierungen der Unternehmungen für die Entfaltung der Wirtschaft und damit für ein Wachstum der Produktion hinderlich waren und deshalb als Ideal eines Wirtschaftssystems den freien Markt sahen, der automatisch – wie durch eine unsichtbare Hand – die knappen Ressourcen in die Verwendungen lenkt, welche aus der Sicht der Endverbraucher eine möglichst effiziente Aufteilung herbeiführt.
Aber dies bedeutet nicht, dass der Liberalismus dem Staat keinerlei Funktionen bei der Erfüllung der wirtschaftlichen Aufgaben zuerkennt. Bereits John Stuart Mill, einer der Hauptvertreter des Frühliberalismus, hat sehr wohl anerkannt, dass der freie Markt durchaus in Einzelfällen versagen kann und dass hier der Staat die Aufgabe habe, Korrekturen am Markt anzubringen.
Vor allem aber ist zu betonen, dass der Liberalismus wie alle anderen wirtschaftswissenschaftlichen Richtungen eine Entwicklung durchlaufen hat und in einigen wesentlichen Punkten auch in dieser Frage zu einem entscheidenden Richtungswandel geführt hat. Der heute propagierte Liberalismus ist keinesfalls mehr der Liberalismus eines Jeremy Bentham, welcher das Lustprinzip zur Maxime wirtschaftlichen Handelns erhoben hatte, schon gar nicht mehr eines Bernard de Mandeville‘s, der von der Vorstellung ausging, dass es im Wesentlichen Neid und Laster seien, welche letztendlich zu einer Steigerung der gesamten Wohlfahrt einer Nation führten.
Der moderne Neoliberalismus, wie ihn vor allem Walter Eucken, der Begründer der Freiburger Schule geprägt hat, weist dem Staat sehr wohl eine wesentliche Rolle im Rahmen der Marktwirtschaft zu. Eucken ist nicht mehr der Meinung einiger Frühliberaler, dass es ausreiche, in einem einzigen staatlichen Akt eine freie Wettbewerbsordnung einzuführen und sich danach aus der Wirtschaft zurückzuziehen. Vielmehr vertrat Walter Eucken vehement die Auffassung, eine Wettbewerbsordnung sei stets der Gefahr ausgesetzt, dass der Wettbewerb wieder verlassen werde, da eben nicht nur der Staat die freie Entfaltung der Wirtschaftenden behindere, sondern auch private Unternehmer den Wettbewerb als lästig empfänden und darum bemüht seien, durch Absprachen und Zusammenschlüssen den Wettbewerb auszuschalten. Walter Eucken trat aus diesen Gründen für einen sehr starken Staat ein.
In einem Punkt allerdings gleichen sich die Positionen der älteren und der neueren Liberalen. Sie waren fast durchgehend der Auffassung, dass die eigentliche wirtschaftliche Aufgabe, die stets knappen Ressourcen möglichst effizient und im Sinne der Endverbraucher auf die einzelnen Verwendungsarten aufzuteilen, immer nur von einem freien, vom Staat nicht beeinflussten Preismechanismus erfüllt werden könnte. Keine staatliche Planbehörde verfüge über das Wissen, das für eine effiziente Produktion unerlässlich sei. Nur dann, wenn die Preise der Güter und Produktionsfaktoren dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage auf einem Wettbewerbsmarkt unbeeinflusst folgen, sei Gewähr gegeben, dass die Preisverhältnisse den Knappheitsverhältnissen entsprechen, die wohl wichtigste Voraussetzung für eine weitgehend optimale Produktion.
Nur Paul K. Hensel, ein Schüler Walter Euckens, war der Auffassung, dass auch eine rationale Planung einer zentralen staatlichen Behörde das wirtschaftliche Grundproblem überhaupt lösen könne, dass sehr wohl auch durch einen reinen Mengenmechanismus die gleiche Aufgabe erfüllt werden könne wie vom freien Preismechanismus des Marktes.
Es war schon etwas verwunderlich, dass gerade Hensel in dieser zentralen Frage der Produktionssteuerung von dem Credo der Freiburger Schule abwich, obwohl es ihm zu verdanken ist, dass die Grundsätze der Wirtschaftspolitik des Ordoliberalismus überhaupt veröffentlicht werden konnten. Bekanntlich war Eucken schon sehr früh Anfang der 50er Jahre des letzten Jahrhunderts auf einer Vertragsreise in England verstorben, seine wirtschaftspolitischen Grundüberzeugungen waren in einem unveröffentlichten Manuskript niedergelegt, wobei einige wesentliche Teile lediglich aus Stichworten bestanden.
Dass wir heute also über das gesamte Grundkonzept des Ordoliberalismus in schriftlicher Form verfügen, verdanken wir neben Euckens Frau K. Paul Hensel, welcher die Grundsätze der Wirtschaftspolitik von Walter Eucken überarbeitete und dort ergänzte, wo nur Stichworte vorlagen und dieses Gesamtwerk dann posthum veröffentlichte.
2. Konstituierende Prinzipien
In seinen Grundsätzen der Wirtschaftspolitik hat Eucken sieben konstituierende und vier regulierende Prinzipien entwickelt. Die konstituierenden Prinzipien sind hierbei unerlässlich für das Funktionieren einer Marktwirtschaft, die regulierenden Prinzipien sind zwar für das Funktionieren der Marktwirtschaft nicht unerlässlich, sind aber trotzdem notwendig, um unerwünschte Ergebnisse des marktwirtschaftlichen Prozesses zu verhindern.
Das eigentliche Grundprinzip jeder marktwirtschaftlichen Ordnung hat ein funktionierendes Preissystem zu sein. Nur dann, wenn ein freier, von staatlichen Einflüssen unabhängiger Preismechanismus gegeben ist, ist auch garantiert, dass die Produktion am Bedarf der Individuen bestmöglich ausgerichtet ist. Eine optimale Allokation setzt voraus, dass die einzelnen Preise die Knappheitsrelationen widerspiegeln und dies ist nur dann der Fall, wenn ein freier Preismechanismus zugelassen wird.
Zu den weiteren 6 konstituierenden Prinzipien zählen der Primat der Währungspolitik, das Privateigentum, das Haftungsprinzip, die Konstanz der Wirtschaftspolitik, die Vertragsfreiheit sowie die Garantie offener Märkte. Sie dienen letztlich dazu, einen funktionierenden Preismechanismus zu ermöglichen. Hierbei erfordert vor allem der Primat der Währungspolitik, das Haftungsprinzip, die Konstanz der Wirtschaftspolitik sowie die Garantie offener Märkte eine aktive Rolle des Staates.
Es muss – im Zusammenhang mit dem Primat der Währungspolitik – immer wieder Sorge dafür getragen werden, dass die Geldmenge (die Geldwertsumme) nur in dem Umfang vergrößert wird, wie das Inlandsprodukt steigt. Nur so wird der Wert des Geldes stabil (unverändert) bleiben. Diese Aufgabe fällt zwar nicht den Staatsorganen im engeren Sinne zu, nicht die Regierung oder das Parlament, sondern eine von den sonstigen staatlichen Organen unabhängige öffentliche Notenbank hat die Regulierung der Geldmenge permanent zu kontrollieren. Da auch die Privatbanken die Möglichkeit einer Geldschöpfung (des Giralgeldes) haben, hat der Staat der Zentralnotenbank die geldpolitischen Instrumente (Pensionsgeschäfte, Offenmarktpolitik, Mindestreservepolitik) zur Verfügung zu stellen, damit die gesamte umlaufende Geldmenge stets den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen entspricht.
Volle Haftung ist eine weitere Voraussetzung dafür, dass auf der einen Seite die wirtschaftenden Personen genügend Anreize besitzen, um jeweils die effizientesten Produktionsmethoden anzuwenden, dass aber auf der anderen Seite auch keine Möglichkeit besteht, die Freiheit der Marktpartner einzuschränken und die eigenen Kosten auf dritte unberechtigterweise abzuwälzen. Dieses für das Funktionieren der Marktwirtschaft unerlässliche Haftungsprinzip bedeutet auch – in negativem Sinne-, dass der Staat dieses Prinzip nicht dadurch außer Kraft setzt, dass er die Verluste der Unternehmungen übernimmt.
Eine Konstanz der Wirtschaftspolitik hält Walter Eucken weiterhin für das Funktionieren einer Marktwirtschaft für unerlässlich. Nur dann entsteht das Vertrauen, das Voraussetzung dafür ist, dass die Unternehmer auch bereit sind, die mit Innovation und Investition verbundenen Risiken auf sich zu nehmen. Diese Forderung gilt auch für die Zinspolitik der Notenbank. Investitionen beeinflussen die Kosten- und Ertragsverhältnisse für eine Vielzahl von Jahren; nur dann, wenn die Zinsen langfristig weitgehend konstant bleiben, kann erwartet werden, dass die Unternehmungen auch bereit sind, die für ein Wachstum der Produktion notwendigen Investitionen durchzuführen.
Damit setzt sich der Neoliberalismus deutlich von gewissen Lehren des Keynesianismus ab. In anderen hier im Internet veröffentlichten Artikeln habe ich gezeigt, dass keynesianische Politik in einem ‚go and stop‘ Verfahren besteht. Wenn die private Nachfrage nachlässt, hat danach der Staat ‚Gas zu geben‘, sprich die Staatsausgaben zu erhöhen und die Zinsen zu senken und umgekehrt, wenn die private Nachfrage überschäumt und Inflationserscheinungen befürchtet werden müssen, dann sollte der Staat ‚bremsen‘, also die Staatsausgaben verringern und die Zinsen anheben. Ein solches ‚go and stop‘ beraubt jedoch jede sichere Risikoeinschätzung langfristiger Investitionen, sodass im Endergebnis gerade eine Politik, welche ergriffen wird um auf diese Weise die Beschäftigung zu steigern, dazu beiträgt, dass die privaten Investitionen und mit ihnen die Beschäftigung zurückgehen.
Als letztes konstituierendes Prinzip fordert Walter Eucken eine Offenhaltung der Märkte. Nur dann, wenn die Märkte gegenüber dem Ausland offen gehalten werden und wenn nicht versucht wird, lästige Konkurrenz aus dem Ausland durch Importzölle und andere Importbeschränkungen abzuwehren, können im Inland wirkungsvoll die Schäden einer Monopolisierung einzelner Wirtschaftszweige verhindert werden.
Walter Eucken spricht sich damit gegen eine Praxis der Staaten aus, welche bereits bei den Merkantilisten eingeführt wurde und dann auch bis fast zu den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts immer wieder angewandt wurde. In diesem Punkte sind sich Eucken und von Hayek durchaus einig, obwohl Friedrich von Hayek Walter Eucken den Vorwurf gemacht hatte, er würde im Rahmen seiner Marktformenlehre allzu sehr auf die morphologischen Strukturen achten und übersehen, dass von einer potenziellen Konkurrenz – ermöglicht durch einen freien Handel mit dem Ausland – genauso positive Effekte ausgehen wie von tatsächlicher Konkurrenz im Inland.
3. Die regulierenden Prinzipien
Neben den konstituierenden Prinzipien, welche für die Märkte eine Ordnung (Konstitution) schaffen, hat die Wirtschaftspolitik immer auch die Aufgabe, einerseits die innere Aushöhlung der einmal geschaffenen Wettbewerbsordnung zu verhindern, anderseits unerwünschte Marktergebnisse zu verhindern und zu koordinieren. Auch im Zusammenhang mit diesen regulierenden Prinzipien ist eine permanent wirkende Aktivität des Staates gefordert.
Das wichtigste regulierende Prinzip sieht Walter Eucken in einer aktiven Wettbewerbspolitik, welche die Bildung von Monopolen verhindern soll. Im Gegensatz zu den Altliberalen ist Eucken nicht der Auffassung, dass es ausreiche, Wettbewerb einmalig herzustellen. Die Wettbewerbsordnung sei stets gefährdet, stets müsse damit gerechnet werden, dass die Unternehmungen den für sie lästigen Wettbewerb durch Zusammenschluss von Unternehmungen auszuschalten versuchen. Hierbei reiche es nicht aus, durch Kontrolle der bestehenden Monopole einen Missbrauch zu unterbinden, vielmehr sei es notwendig, die Entstehung von Monopolen durch ein grundsätzliches Verbot von monopolistischen Zusammenschlüssen zu verhindern.
Wettbewerb ist jedoch für den Erfolg einer freien Marktwirtschaft unerlässlich. Es ist dem Wettbewerb zu verdanken, dass die Unternehmungen unter dem permanenten Druck stehen, nach Kostensenkungen und Qualitätsverbesserungen Ausschau zu halten, um nicht von den Mitbewerbern in den Konkurs getrieben zu werden. Gleichzeitig sorge jedoch ein intensiver Wettbewerb zwischen den Unternehmungen auch dafür, dass die erzielten Kostensenkungen an die Endverbraucher in Form von Preissenkungen weitergegeben werden.
Ein Monopolist stehe nicht vor diesem Zwang. Da er sich nicht von einer Konkurrenzfirma bedroht fühle, könne er auch auf den vergangenen Ergebnissen ausruhen. Vor allem aber habe ein Monopolist die Möglichkeit, die Produktion zu verknappen und damit die Preise anzuheben. Statt das der Markt hier eine Leistung honoriere, erhalte der Monopolist einen Gewinn dafür, dass er die Wohlfahrt der Bevölkerung einschränkt.
Walter Eucken grenzte sich mit dieser Forderung sowohl gegenüber altliberalen als auch gegenüber interventionistischen Vorstellungen ab. Der Altliberalismus war der Überzeugung, dass es ausreiche, eine Wettbewerbsordnung einzuführen und dass sich eine einmal konstituierte Wettbewerbsordnung von selbst erhalte. Demgegenüber betonte Walter Eucken immer wieder, das eine Wettbewerbsordnung zwei Feinde habe, nicht nur – wie die Altliberalen glaubten, den Staat –, sondern eben auch private Unternehmungen, welche bestrebt seien, ihren Gewinn dadurch zu sichern und zu vergrößern, dass sie Wettbewerb durch Fusionen und Zusammenschluss auszuschalten versuchen.
Die altliberale Vorstellung wurde demgegenüber von Friedrich von Hayek aufgegriffen. Bei der Erhaltung der Wettbewerbsordnung komme es nicht so sehr darauf an, die augenblicklichen tatsächlichen Wettbewerbsverhältnisse zu kontrollieren, da auch von einem potenziellen Wettbewerb die dem Wettbewerb zugedachten Funktionen ausgehen könnten. Es reiche also aus sicherzustellen, dass potenzieller Wettbewerb stets zugelassen und nicht durch politische Maßnahmen (Importbeschränkungen) unterbunden werde.
Wenn vor allem in der Außenwirtschaft alle protektionistischen Maßnahmen zum Schutze der inländischen Unternehmungen unterlassen würden, seien die inländischen Unternehmungen selbst dann, wenn sie auf den Inlandsmärkten eine im morphologischen Sinne Monopolsituation inne hätten, nicht in der Lage, ihre Monopolmacht auszuspielen; denn dann, wenn sie dies versuchen würden und durch Verknappung des Inlandsangebotes die Preise nach oben anzuheben versuchten, müssten sie stets damit rechnen, dass aus dem Ausland Konkurrenz entstünde, da aufgrund der gestiegenen Inlandspreise ein Import ausländischer Waren gewinnbringend werde. Eine Offenhaltung der Märkte reiche also aus, um Monopole langfristig zu verhindern.
Gegenüber mehr interventionistisch orientierten Wissenschaftlern und Politikern unterschied sich Walter Eucken dadurch, dass er nicht über eine Missbrauchskontrolle, sondern durch striktes Kartellverbot eine Monopolbildung zu verhindern versuchte. Nach Auffassung der mehr interventionistisch orientierten Wissenschaftlern ist ein generelles Kartellverbot unerwünscht, da auf der einen Seite bisweilen eine Monopolstellung gar nicht verhindert werden könne, dann nämlich, wenn der Bedarf so gering sei, dass eine einzelne Unternehmung ausreiche, um diesen Bedarf abzudecken. Auf der anderen Seite seien jedoch bisweilen Zusammenschlüsse erwünscht, um z. B. Strukturkrisen zu überwinden. Allerdings haben die Erfahrungen mit Kartellen zur Überwindung von Strukturkrisen vor allem während der Weimarer Republik gezeigt, dass auf diesem Wege wohl kaum Krisen überwunden werden können.
Die drei weiteren regulierenden Prinzipien dienen dazu, Marktversagen möglichst auszuschließen. Im Rahmen einer Einkommenspolitik soll allen Menschen ein minimaler Lebensstandard garantiert werden, wobei nach wie vor der Grundsatz zu gelten habe, dass die Einkommensverteilung im Wesentlichen durch den Markt zu koordinieren sei.
In der sozialen Marktwirtschaft wurde in der BRD mit der Tarifautonomie ein Weg gefunden, die Einkommensverteilung möglichst marktnah zu gestalten. Die Tarifautonomie weist die Festlegung der Tariflöhne und der anderen Arbeitsbedingungen eindeutig den Tarifpartnern zu, wobei sich sowohl auf Seiten der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber private Organisationen bilden konnten, welche die Interessen beider Marktpartner vertreten.
Die regulierenden Prinzipien verlangen weiterhin, dass externe Effekte in „exakt feststellbaren Fällen“ durch staatliche Eingriffe internalisiert werden. Von externen Kosten spricht man hierbei immer dann, wenn knappe Ressourcen bei der Produktion eingesetzt werden, welche mangels einer Eigentumsordnung kostenlos bezogen werden können. Angesprochen ist in diesem Zusammenhang vor allem die Umweltproblematik. Viele industrielle Unternehmungen leiten Abwässer in die Flussläufe oder Umweltgifte wie Kohlendioxid in die Luft, ohne dass sie den Schaden tragen, der durch diese Aktivitäten entsteht. Hier gilt es nach Lösungen zu suchen, diese Kosten zu internalisieren, also den Urhebern dieser Umweltschäden anzulasten.
Zu der Zeit, als Walter Eucken seine Grundsätze formulierte, gab es in der Wirtschaftswissenschaft nur sehr wenige und nicht sehr hilfreiche Vorschläge, auf welchem Wege diese externen Effekte internalisiert werden können. Im Wesentlichen hatte Arthur Cecil Pigou den Vorschlag unterbreitet, den externe Effekte erzeugenden Unternehmungen eine Steuer in Höhe der jeweiligen externen Kosten aufzuerlegen. Die Schwierigkeit bei diesem Vorschlag lag nur darin, dass es für diese Umweltschäden keine Märkte gab und dass es deshalb auch gar nicht möglich war, den Umfang der Schäden in Form eines Preises anzugeben.
Später wurden dann von der property-right-Bewegung, einer Gruppe liberal denkender Ökonomen Vorschläge zur Internalisierung externer Effekte vorgelegt, die eine Lösung dieses Problems brachten. Diese Gruppe erkannte richtig, dass der eigentliche Grund dafür, dass externe Effekte entstehen, darin liegt, dass für bestimmte Güter keine Eigentumsrechte existieren. Luft wurde lange Zeit als freies Gut angesehen, das jeder in jeder beliebigen Menge in Anspruch nehmen kann. Durch die externen Effekte wurde die Luft verunreinigt und somit die reine Luft zu einem knappen Gut.
Nach diesem Vorschlag gibt der Staat sogenannte Verschmutzungsrechte aus, welche die Unternehmungen, die umweltverschmutzende Produktionen durchführen, erwerben müssen. Auf diese Weise erlangen die Unternehmungen starke Anreize, neue umweltschonendere Verfahren zu entwickeln, weil sie auf diese Weise für die gleiche Produktmenge weniger Verschmutzungsrechte erwerben müssen. Indem der Staat nach gewisser Zeit einen Teil dieser Rechte zurückkaufen kann, besteht auf diesem Wege zusätzlich die Möglichkeit, den Umfang der Umweltverschmutzung zu reduzieren.
Gewisse Eingriffe in den Markt hält Walter Eucken auch dann für gerechtfertigt, wenn auf den Arbeitsmärkten ein anomales Verhalten festgestellt werden müsste. Als normal bezeichnet bekanntlich die neoklassische Theorie ein Angebotsverhalten, wenn bei Preissenkungen eine Reduzierung, bei Preissteigerungen hingegen eine Ausweitung des Angebots erfolgt. Ein normales Arbeitsangebot kann im Allgemeinen aus dem Verlauf des abnehmenden Grenznutzens der Freizeit bzw. aus dem Verlauf des ansteigenden Grenzleides der Arbeit erklärt werden. Wie haben wir nun die Möglichkeit eines anomalen Arbeitsangebots zu erklären?
Wir wollen unterstellen, dass der Lohnsatz sinke und dass diese Lohnvariation bei bestimmten Arbeitnehmern zu einer Zunahme des Arbeitsangebotes führe. Ein solches Verhalten wird verständlich, wenn wir unterstellen, dass der untersuchte Arbeitnehmer bisher ein Lohneinkommen nahe am Existenzminimum erhalten hatte. Sinkt nun der Lohnsatz, so würde das Lohneinkommen bei einer Reduzierung des Angebotes, aber bereits auch schon bei einem konstant bleibenden Angebot unter das Existenzminimum sinken. Der Arbeitnehmer hat in dieser Situation ohne Hilfe des Staates gar keine andere Möglichkeit als durch Mehrarbeit wiederum auf das Existenzminimum zu gelangen. Es besteht wohl Einigkeit darüber, dass dies eine sozialpolitisch nicht hinzunehmende Situation darstellt und dass auch dann, wenn man im Allgemeinen die Marktergebnisse für die bessere Lösung ansieht, in diesem Falle staatliche Hilfen unerlässlich sind.
4. Begrenzung auf marktkonforme Eingriffe
Der Liberalismus in seiner ursprünglichen Form lehnte jeden staatlichen Eingriff in den Wirtschaftsprozess ab, da er von der Vorstellung ausging, dass eine freie Marktwirtschaft auch ohne oder gerade ohne staatlichen Eingriff die bestmöglichen Ergebnisse liefere. Walter Eucken urteilte in dieser Frage sehr viel differenzierter. Auf der einen Seite ging er davon aus, dass der freie Markt nicht immer zu sozial befriedigenden Ergebnissen führt, dass es unter bestimmten Bedingungen durchaus staatlicher Maßnahmen bedürfe. Auf der anderen Seite war er aber auch der Meinung, dass nicht jede staatliche Einflussnahme für die Erhaltung des Marktes schädlich sei. Wichtig sei allein, dass der Staat sich solcher Maßnahmen enthalte, welche den Markt gefährden.
Zur Klärung der Frage, welche staatlichen Maßnahmen denn ungefährlich seien und welche anderen Maßnahmen auf jeden Fall unterbleiben sollten, formulierte Walter Eucken das Kriterium der Marktkonformität. Eine Maßnahme des Staates gilt solange als marktkonform, als der Staat sich darauf beschränkt, nur die Daten des Wirtschaftsprozesses zu beeinflussen, die eigentlichen wirtschaftlichen Entscheidungen jedoch den privaten Marktteilnehmern überlässt. Zu den wichtigsten wirtschaftlichen Entscheidungen zählen hierbei die Festlegung der Angebots- und Nachfragemengen von Gütern und Produktionsfaktoren, die Bildung des Preises, die Wahl der Produktionstechnik und die Bestimmung des Produktionsstandortes.
Wenn der Staat also Preise – vielleicht auch nur in Form von Mindestpreisen – verordnet, greift er in den Marktprozess ein, er übernimmt einen Teil der wirtschaftlichen Entscheidungen, welche den privaten Marktpartnern überlassen bleiben sollten. Wenn der Staat jedoch die Unternehmer oder aber auch Arbeitnehmer zwingt, einen Teil ihrer Einkommen in Form einer Einkommenssteuer an den Staat abzuführen, so handelt es sich hier um eine Änderung der Daten, von denen die wirtschaftlichen Entscheidungen zwar abhängen, aber nicht diese Entscheidungen als solche darstellen.
Es handelt sich hierbei also um eine marktkonforme Maßnahme, die zwar das Ergebnis, nicht aber den eigentlichen Marktmechanismus beeinflusst. Der Staat übt hier zwar einen Zwang aus, jeder einzelne Marktteilnehmer kann jedoch im Prinzip nach wie vor frei entscheiden, ob er sein Angebot oder seine Nachfrage aufrechterhält und zu welchen Bedingungen er zu dieser Marktteilnahme bereit ist.
Die Frage, ob eine staatliche Maßnahme als marktkonform eingestuft werden kann, wird hier eindeutig daran gemessen, ob und inwieweit die Vertragsfreiheit erhalten bleibt. Eine marktkonforme Maßnahme kann zwar die Zahl der möglichen Alternativen verringern, solange jedoch mehrere Alternativen verbleiben und der einzelne nicht zu einer ganz bestimmten Entscheidung bei der Ausübung seines Angebotes oder seiner Nachfrage gezwungen wird, liegt nach wie vor eine freie Entscheidung des Marktteilnehmers vor.
5. Das Kollektivgüterangebot
Eine Marktwirtschaft ist dadurch ausgezeichnet, dass private Unternehmer Individualgüter anbieten, wobei jeder Konsument – unabhängig von den Entscheidungen der anderen Konsumenten – frei darüber entscheiden kann, welche Güter er kaufen will und in welchen Mengen. Neben Individualgütern werden auch Kollektivgüter benötigt. Kollektivgüter zeichnen sich nach einer Definition von Mancur Lloyd Olson dadurch aus, dass kein Verbraucher vom Konsum dieses Gutes ausgeschlossen werden kann, auch dann nicht, wenn dieser nicht bereit ist, für die Herstellungskosten aufzukommen. Als klassisches Beispiel eines solchen Kollektivgutes gilt die Straßenlaterne. Sie gibt jedem Licht, der in dieser Straße wohnt oder diese benutzt, unabhängig davon, ob er sich an den Kosten zur Erstellung dieser Straßenlaterne beteiligt oder nicht.
Mancur Lloyd Olson hat nun aufgezeigt, dass Kollektivgüter – würden sie auf einem freien Markt angeboten – in zu geringem Maße nachgefragt würden. Der Grund hierfür liegt darin, dass bei Kollektivgütern die den Produzenten zufließenden privatwirtschaftlichen Grenzerträge stets geringer seien als die der gesamten Volkswirtschaft entstehenden Grenzerträge. Privatwirtschaftliche Grenzerträge entstehen immer dann, wenn jemand dieses Gut käuflich erwerben würde. Da aber auch andere, welche zu keinem Kauf dieses Gutes bereit sind, aus der Bereitstellung dieses Gutes Nutzen ziehen, übersteigt der gesamtwirtschaftliche Grenzertrag stets den privatwirtschaftlichen.
Die gesamtwirtschaftliche Grenzertragskurve liegt also stets oberhalb der privatwirtschaftlichen Grenzertragskurve. Dies hat selbst wiederum zur Folge, dass der Schnittpunkt zwischen der Nachfrage- und der Angebotskurve (das privatwirtschaftliche Gleichgewicht) bei einer geringeren Ausbringungsmenge liegt als der Schnittpunkt zwischen gesamtwirtschaftlichen Grenzerträgen und der Angebotskurve. Aber nur der Schnittpunkt der Angebotskurve mit der gesamtwirtschaftlichen Grenzertragskurve zeigt das Wohlfahrtsoptimum an. Folgende Graphik verdeutlicht diese Zusammenhänge:
Die rote Linie zeige den Verlauf der Angebots- (Grenzkosten-)kurve, die hellblau dargestellte Kurve die gesamtwirtschaftliche, die dunkelblau eingezeichnete Kurve schließlich die privatwirtschaftliche Grenzertragskurve. Der Ausdruck (xp) markiere das privatwirtschaftliche, der Ausdruck (xg) hingegen das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht.
Da der Schnittpunkt mit der privatwirtschaftlichen Grenzertragskurve bei einer geringeren Ausbringungsmenge liegt als der Schnittpunkt mit der gesamtwirtschaftlichen Kurve, ist nachgewiesen, dass von den Kollektivgütern eine zu geringe Menge nachgefragt wird. Jeder ist z. B. an dem Kollektivgut ‚Geldwertstabilität’ interessiert, trotzdem werden zu wenig Anstrengungen unternommen, um dieses Gut zu erhalten. Dieser Konflikt wird in der Literatur als Kollektivgutdilemma bezeichnet.
Aus diesen Überlegungen wurde nun der Schluss gezogen, dass das Angebot von Kollektivgütern nicht dem freien Markt übertragen werden dürfe. Um eine suboptimale Ausstattung einer Volkswirtschaft mit Kollektivgütern zu vermeiden, müsse der Staat selbst diese Güter anbieten. Wenn man allerdings auch für das Kollektivgüterangebot das Angebot an den Bedürfnissen der Bürger ausrichten möchte, bedarf es wiederum einer Vorkehrung, die sicherstellt, dass sich das Angebot an den Wünschen der Nachfrager ausrichtet.
Knut Wicksell hat in diesem Zusammenhang die Steuern als die eigentlichen Preise für Kollektivgüter angesehen. Mit der Bereitschaft, Steuern in einem bestimmten Umfang zu zahlen, geben die Steuerzahler zugleich kund, in welchem Umfang sie Kollektivgüter nachfragen. Die Übereinstimmung zwischen Angebot und Nachfrage erfolgt hier über die Wahlen zum Parlament.
Nehmen wir einmal an, dass sich zwei Parteien zur Wahl stellen: Partei C und Partei S. Beide Parteien werben vor den Wählern damit, dass sie ein ganz bestimmtes Paket von Kollektivgütern in Aussicht stellen für den Fall, dass sie gewählt werden und die Regierung bilden können. Wir wollen unterstellen, dass Partei C insgesamt ein kleineres Kollektivgüterpaket in Aussicht stellt als Partei S. Indem sich nun die Mehrheit der Wähler für eine Partei entscheidet, gibt sie kund, dass sie das von dieser Partei angebotene Kollektivgüterangebot bevorzugt.
Nun müssen wir uns darüber klar werden, dass ein größeres Kollektivgüterangebot auch höhere Steuereinnahmen bedeutet und dass in diesem Falle weniger Einkommen zum Kauf von Individualgütern übrig bleibt. Indem also die Wähler eine bestimmte Partei wählen, entscheiden sie sich für eine bestimmte Zusammensetzung des Inlandsproduktes aus Individual- und Kollektivgüter.
Die Wahl zum Parlament wird jedoch nur dann die Nachfrage der Mehrheit der Wähler zum Ausdruck bringen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens gilt, dass nur dann, wenn sich mindestens zwei Parteien zur Wahl stellen, auch der Wähler überhaupt die Möglichkeit erhält, sich zwischen verschiedenen Alternativen zu entscheiden.
Zweitens können sich die Wähler nur dann zwischen den einzelnen Alternativen rational entscheiden, wenn die Regierungen über die Legislaturperiode hinweg verpflichtet sind, ihre Ausgaben mit regulären Steuereinnahmen zu decken. Haben nämlich die Politiker die Möglichkeit, die Staatsausgaben teilweise mit Krediten zu finanzieren, machen sie also ein Defizit des Staatshaushaltes, dann bleibt es den Wählern verborgen, inwieweit das Kollektivgüterangebot ihren privaten Konsum beschneidet.
Werden alle Staatsausgaben mit regulären Steuereinnahmen finanziert, dann erfährt der einzelne Wähler unmittelbar in der Höhe der zu bezahlenden Steuern, um wie viel er seinen privaten Konsum dafür einschränken muss, dass er sich für eine Erhöhung des Kollektivgüterangebotes entschieden hat. Werden jedoch die Kollektivgüter teilweise oder ganz defizitär (also mit Krediten) finanziert, wird dem Wähler vorgegaukelt, er müsse auf weniger Individualgüter verzichten, da er ja auch weniger Steuern zu zahlen habe.
Diese Optik täuscht jedoch. In Wirklichkeit wird der Anteil der Individualgüter in gleichem Umfang reduziert, wie der Anteil der Kollektivgüter vermehrt wird. Wird der Zuwachs an Kollektivgüter nicht über zusätzliche Steuern finanziert, dann zahlt der Bürger trotzdem die ‚Zeche‘ und zwar dadurch, dass die Güterpreise steigen und damit das privat verfügbare reale Einkommen der Bürger geschmälert wird. Der Bestand an Ressourcen ist stets knapp, je mehr für die eine Verwendungsart (Kollektivgüter) eingesetzt wird, umso weniger bleibt für die andere Verwendung (Individualgüter) übrig. Da die Bürger für den Zuwachs an Staatsausgaben keine zusätzlichen Steuern zu zahlen haben, bleibt ihre Nachfrage nach Gütern und indirekt nach den Ressourcen, welche zur Produktion der Individualgüter benötigt werden, nominell gleichgroß.
Gleichzeitig verstärkt jedoch der Staat seine Nachfrage nach Ressourcen, um damit die Kollektivgüter herzustellen. Die Nachfrage nach Ressourcen steigt also und diese Nachfragesteigerung führt automatisch zu Preissteigerungen, da nun die Nachfrage das konstant gebliebene Angebot an Ressourcen übersteigt. Nachfrageüberhänge führen stets zu Preissteigerungen. Selbst dann, wenn der Staat diese Preissteigerung verbieten wollte, würde sich nicht viel ändern. Der Ressourcenbestand bliebe zu gering, sodass die Verbraucher in jedem Falle aufgrund der Nachfragesteigerung eine reale Einbuße beim Konsum der Individualgüter hinnehmen müssten.
Wir haben hier von der Möglichkeit abgesehen, dass aufgrund einer Depression trotz Knappheit nicht alle Ressourcen produktiv eingesetzt wurden, also brach lagen. Aber diese Einschränkung gilt nur in kurzfristiger Sicht, da auf lange Sicht die Konjunktur wieder eines Tages anzieht und deshalb wiederum Knappheit an Ressourcen vorherrscht. Auf lange Sicht bedarf es auf jeden Fall eines Budgetausgleich, um die Wünsche der Mehrheit zu realisieren.
Die Ausrichtung der Produktion von Kollektivgütern an den Bedürfnissen der Mehrheit funktioniert weiterhin im Allgemeinen nur innerhalb eines Mehrheitswahlsystems, bei dem jeweils derjenige Kandidat als gewählt gilt, der in seinem Stimmbezirk die Mehrheit erlangt hat und bei dem die restlichen, unterlegenen Stimmen unter den Tisch fallen. Mehrheitswahlsysteme zeichnen sich dadurch aus, dass zumeist eine Partei so viel Stimmen erlangt, dass sie allein eine Regierung bilden kann. Bei einem solchen System kann die Mehrheit der Wähler davon ausgehen, dass auch ihre Wünsche von der Regierung aufgegriffen werden. Die regierende Partei hatte nämlich die Mehrheit nur dadurch erzielt, dass sie bereits vor der Wahl einen Kompromiss zwischen den Vorstellungen der verschiedenen Bevölkerungsgruppen herbeigeführt hat, über den dann die Wähler abzustimmen haben.
Beim Verhältniswahlrecht hingegen setzt sich das Parlament entsprechend den Stimmenverhältnissen in der Bevölkerung zusammen. Wenn eine Partei x Prozent der Wählerstimmen bei der Wahl erringen konnte, dann verfügt diese Partei ebenfalls über x Prozent der Parlamentssitze. Dieses System führt in aller Regel dazu, dass keine Partei bei den Wahlen die absolute Mehrheit erringen konnte mit der Folge, dass eine Koalitionsregierung mit mehreren Parteien gebildet werden muss. Zumeist gestattet der Ausgang der Wahl verschiedene Zusammenstellungen aus mehreren Parteien. Dies bedeutet jedoch, dass nach Ausgang der Wahl keinesfalls feststeht, welchen Kompromiss die Regierung tatsächlich realisieren wird, der Einfluss des Wählers ist in diesem Fall gering.
Ganz allgemein muss man auch feststellen, dass die Ausrichtung des Kollektivgüterangebotes am Bedarf der Bevölkerung stets wesentlich weniger optimal ist als es bei dem Angebot an Individualgütern in einer Marktwirtschaft erfolgt, in welcher die Unternehmer unter Konkurrenzbedingungen produzieren.
Während der Konsument im Hinblick auf das Individualgüterangebot seine Wahl unabhängig davon treffen kann, welche Einkommensverwendung die jeweils anderen Konsumenten treffen, ist das Kollektivgut stets für die gesamte Bevölkerung das gleiche. Zusätzlich kommt hinzu, dass bei der Einkommensverwendung über Art und Umfang für jedes einzelne Gut eine getrennte Entscheidung gefällt werden kann, wenn man beim Möbelkauf einen ganz bestimmten Stil bevorzugt hat, so bindet das den Haushalt nicht beim Einkauf der Lebensmittel. Auf der politischen Ebene hingegen hat der Wähler nicht über die einzelnen anstehenden Fragen zu entscheiden, erwählt vielmehr mit einer Partei eine ganz bestimmte Kombination der Lösungen für die anstehenden Probleme.
Schließlich kann der Haushalt bei seinem Kauf von Individualgütern jederzeit seine Nachfrage ändern, der Umstand, dass er beim letzten Einkauf eine ganz bestimmte Güterqualität bevorzugt hatte, hindert ihn nicht, beim nächsten Kauf seine Bedürfnisse mit ganz anderen Gütern zu befriedigen. Bei der politischen Entscheidung hingegen ist die Regierung mit wenigen Ausnahmen für eine ganze Legislaturperiode von mehreren Jahren gewählt. Dies bedeutet, dass ein Wandel in den Auffassungen der Bevölkerung über die politischen Lösungen bis zur nächsten Wahl keinen Einfluss hat.
Aus all diesen Gründen sollte überall dort, wo sich der Bedarf der Bevölkerung mit Hilfe von Individualgütern befriedigen lässt, auch dieser Weg beschritten werden. Der Weg eines Kollektivgüterangebotes sollte nur beschritten werden, wenn ein bestimmtes Ziel nur durch Kollektivgüter befriedigt werden kann. Dies ist z. B. der Fall bei dem Gut Rechtssicherheit und Strafverfolgung. Hier liegt es in der Natur der Zielsetzung, dass nur auf dem Wege eines Kollektivgüterangebotes eine befriedigende Lösung gefunden werden kann.
Bei anderen Bedürfnissen wie z. B. beim Ausbau eines Verkehrsnetzes dürften im Falle einer individuellen Regelung im Allgemeinen – mit Ausnahme von Autobahnen – die Überwachungskosten so hoch sein, dass aus diesen Gründen keine Individualgutlösung gewählt werden kann.
6. Die These vom
‚race to bottom’
An dieser Stelle sollte noch auf eine weitere Schwierigkeit hingewiesen werden. Hans Werner Sinn hat die These formuliert, dass in einer freien globalisierten Welt kein Staat mehr in der Lage sei, Steuersätze und Sozialversicherungsbeiträge nach eigenständigen sozialpolitischen Kriterien festzusetzen; vielmehr bestehe in dieser Frage ein Wettbewerb der Staaten untereinander um die Höhe der Steuersätze und Sozialversicherungsbeiträge.
Wenn ein einzelner Staat seine Steuersätze heruntersetze, stünden die andern Staaten unter starkem Druck, diesem Beispiel zu folgen. Die Herabsetzung der Steuersätze und Sozialversicherungsbeiträge würde nämlich den Unternehmungen dieser Staaten Kostensenkungen bringen, mit der Folge, dass ihre eigene internationale Wettbewerbsfähigkeit steige, die der ausländischen Konkurrenten jedoch sinke. Unter diesen Umständen ständen dann die anderen Staaten unter starkem Druck, diesem Beispiel zu folgen und die Abgabensätze ebenfalls zu senken.
In diesem Wettbewerbskampf bestimme letztendlich der Staat, der sich die geringsten Steuer- und Sozialversicherungslasten leiste, die Höhe der international gültigen Abgaben. Da es aber nun von der Höhe der Abgaben abhänge, wie viel der Staat für Infrastrukturinvestitionen und für Umverteilungsmaßnahmen ausgeben könne, besteht in diesem Wettbewerb eine Tendenz, das Niveau der öffentlichen Ausgaben an dem Staat auszurichten, der die geringsten Ausgaben für das öffentliche Wohl plane. Also könnte man auch hier von einer Art Grenzmoral der Staaten sprechen, die durch Wettbewerb ausgelöst werde.
Die hier aufgezeigten Zusammenhänge des ‚race to bottom’ entsprechen sicherlich der Realität, wenn wir jedoch im Hinblick auf die Schlussfolgerungen in moralischer Hinsicht auch einige Einschränkungen anbringen müssen. Der Wettbewerb dreht sich hier um die Steuer- und Beitragssätze, das Ausgabenvolumen der Staaten wird jedoch von der Summe dieser Abgaben bestimmt, welche sich als Produkt aus Abgabensatz und Niveau der Bemessungsgrundlage errechnet. Es ist durchaus denkbar, dass der Staat mit den geringsten Steuersätzen trotzdem ein mit den anderen Staaten vergleichbar hohes Abgabenaufkommen aufweist.
In der Realität zeichneten sich in der Vergangenheit vor allem Staaten, die am Anfang der industriellen Entwicklung standen, darin aus, Anreize zu setzen, internationales Kapital und Arbeitskräfte durch ein Angebot geringer Steuersätze ins eigene Land zu locken. Das Abgabenvolumen dieser Staaten war jedoch trotzdem relativ (d. h. bezogen auf das Inlandsprodukt) hoch, da ein Staat in der Anfangsphase der industriellen Entwicklung weit höhere Wachstumsraten als die bereits wirtschaftlich gesättigten Staaten aufweist. Da in diesen Staaten zumeist auch das Lohnniveau mangels starker Gewerkschaften relativ gering ist, gelingt es diesen Staaten, Kapital zu importieren, damit die Produktivität weiter zu steigern und schließlich trotz niedriger Steuersätze besonders hohe Infrastrukturinvestitionen vorzunehmen.
Aus moralischer Sicht ist diese Vorrangstellung der am Anfang der Entwicklung stehenden Staaten in diesem Wettbewerb allerdings auch nicht unbedingt verwerflich. Es sind ja die Staaten, die innerhalb der internationalen Einkommensskala an unterer Stelle stehen, sodass diese Verbesserung in den Startbedingungen durch eine Politik niedriger Abgabensätze moralisch durchaus begrüßt werden kann. Benachteiligt sind in diesem Wettbewerb die reichsten Volkswirtschaften, deren Wachstumsrate gerade wegen ihres bereits erreichten Wachstumsniveaus geringer ausfällt.
Weiterhin zeigt die Politik Ronald Reagans in den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts in den USA, dass auch Staaten mit sehr hohem Wachstumsniveau unter gewissen Bedingungen durchaus in der Lage sind, den Umfang der Steuereinnahmen durch Herabsetzung der Steuersätze zu erhöhen. Wenn durch die Herabsetzung der Steuersätze konjunkturelle Aufwärtsimpulse ausgelöst werden, kann u. U. der Anstieg des Inlandsproduktes höher ausfallen als der Rückgang der Steuereinnahmen pro Inlandsprodukteinheit und damit das Steuervolumen sogar vergrößern. Gleichzeitig kann die Herabsetzung der Steuersätze den Umfang der Steuerhinterziehung und -umgehung vermindern, da illegale Aktivitäten sich nicht mehr so sehr wie bisher lohnen und da das bei jeder illegalen Aktion vorhandene Risiko nun von den potenziellen Steuersündern als zu hoch eingeschätzt wird.
Insbesondere muss jedoch festgestellt werden, dass durch diesen Wettbewerb zunächst nur die bisherige Steuerpolitik ineffizient wird. Änderungen in der internationalen Arbeitsteilung, wie sie durch eine weltweite Globalisierung eingetreten sind, verlangen eben auch eine Anpassung der Abgabenpolitik der Staaten.
In meinem Artikel über Wege zur Gerechtigkeit habe ich dargelegt, dass man das Steuersystem durchaus so reformieren könnte, dass die sozialen Ziele auch unter den Bedingungen einer Globalisierung erreicht werden. Im Hinblick auf die notwendigen Infrastrukturinvestitionen des Staates ließe sich an Wicksells Idee anknüpfen, die Steuern als Preis der öffentlichen Investitionen zu verstehen; man würde damit ein Verfahren in Gang setzen, bei dem die einzelnen öffentlichen Träger (Gemeinden, Staaten) in Wettbewerb zueinander um die Standorte der Unternehmungen eintreten; die zu zahlenden Steuern dürften keine einseitigen Belastungen bzw. die Steuernachlässe keine einseitigen Begünstigungen darstellen. Die Unternehmungen erhielten vielmehr - genauso wie beim Ankauf privater Güter - auch für die Entrichtung einer Steuer mit der in Anspruch genommenen Infrastruktur einen vollen Gegenwert.
7. Verteilungs- und Sozialpolitische Eingriffe