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Übungen WS 2011/2012

 

 

 

 

Kapitel 5   : Europäische Wirtschaftspolitik

 

 

 

 Gliederung:

 

1. Zur Konkretisierung des Zieles

2. Zur Begründung des Zieles: Sicherstellung der Stabilitätskriterien

3. Konflikte mit anderen Zielen

 

 

  1. Zur Konkretisierung des Zieles

 

In dieser Übung wollen wir uns mit der Forderung nach einer europäischen Wirtschaftspolitik befassen. Es handelt sich hierbei sowohl  um eine Ziel- als auch Trägeranalyse aus dem Bereich der Außenwirtschaftspolitik.

 

Mit dem Hinweis, dass den europäischen Gremien (Ministerrat, Parlament und Kommission) wirtschafts­politische Aufgaben übertragen werden sollen, ist sehr wenig ausgesagt. Zur Wirtschaftspolitik zählen die unterschiedlichsten Aufgaben. Auch waren in der Vergangenheit bereits sehr zahlreiche wirtschaftspolitische Funktionen den europäischen Behörden übertragen worden. So begann die Bildung der europäischen Union mit der Schaffung der Montan-Union, was nichts anderes als eine wirtschaftspolitische Gemeinschaft bedeutete, welche die Festlegung von Preisen und Produktionsmengen sowie die Monopolaufsicht im Montanbereich zur Aufgabe hatte. Vor allem im Agrarbereich, aber auch in vielen anderen Wirtschafts­bereichen werden zahlreiche Maßnahmen durchgeführt, welche der Wirtschaftspolitik im weiteren Sinne zugerechnet werden müssen.

 

Wir müssen uns also darüber klar werden, welche wirtschaftspolitischen Aufgaben denn nun zusätzlich den europäischen Behörden übertragen werden sollen, wenn die Forderungen nach einer europäischen Wirtschafts­politik erhoben werden.

 

In der Einführungsvorlesung hatten wir gesehen, dass sich die Wirtschaftspolitik vor allem nach zwei unterschiedlichen Kriterien untergliedern lassen. Wir können einmal zwischen einzelnen Bereichen der Wirtschaftspolitik untergliedern, sicherlich kann es nicht darum gehen, dass den europäischen Gremien der Gesamtbereich wirtschaftlicher Aktivitäten im Sinne einer Planwirtschaft übertragen werden sollen. Ausgangspunkt ist auch für die europäische Union das Bekenntnis für eine freie Marktwirtschaft, in welcher grundsätzlich der gesamte Bereich wirtschaftlicher Aktivitäten Privaten (Unternehmungen wie Haushalten) überlassen bleibt und nur in Ausnahmefällen, wenn die marktwirtschaftliche Regelung Mängel aufweist, in den marktwirtschaftlichen Prozess eingegriffen wird.

 

Hierbei gilt es daran zu erinnern, dass gerade in der Frage, wie viel freie Marktwirtschaft und wie viel staatliche Planung als notwendig erscheint zwischen den einzelnen Parteien in der BRD aber auch in den anderen europäischen Ländern recht unterschiedliche Vorstellungen bestehen. Aber gerade deshalb ist es notwendig, dass man sich in einem ersten Schritt darüber klar wird, welche konkreten Bereiche denn angesprochen sind, wenn man die Forderung nach einer europäischen Wirtschaftsregierung erhebt.

 

Sicherlich besteht eine weitgehende Einigkeit unter den die Mehrheit im europäischen Parlament vertretenen Parteien darin, dass mit dieser Forderung weder weitere allokationspolitische noch verteilungspolitische Aufgabenbereiche angesprochen werden. Für diese Bereiche wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass die vorliegenden, zahlreichen schon bestehenden Reglementierungen vor allem im Agrarbereich eher reduziert als ausgeweitet werden sollen.

 

Es dürfte deshalb weitgehende Übereinstimmung darüber bestehen, dass mit der Forderung einer europäischen Wirtschaftspolitik vorwiegend die gesamtwirtschaftlichen Ziele der Konjunktur- und Wachstumspolitik, der Finanzpolitik und der Außenwirtschaftspolitik angesprochen sind. Zu diesen Zielen zählen insbesondere das Ziel der Vollbeschäftigung und der Geldwertstabilität, sowie des Wachstums, weiterhin der Erhaltung der Währungsstabilität, d.h. der Stabilität des Euro gegenüber den außereuropäischen Währungen.

 

Die Konkretisierung des Begriffes Wirtschaftspolitik besteht weiterhin darin, dass man auch klärt, welche Instrumente den europäischen Behörden im Rahmen der Wirtschaftspolitik zur Verfügung gestellt werden sollen. Hier wird vor allem die Forderung erhoben, dass die europäischen Instanzen auch über die Haushalte der Mitgliedsstaaten mitentscheiden dürfen.

 

Bei der Konkretisierung des Begriffes Wirtschaftspolitik kommt es allerdings nicht nur auf die Festlegung der Bereiche an, welche in die Zuständigkeit der europäischen Instanzen fallen sollen. Es kommt zweitens auch darauf an, auf welchem Wege dieser Einfluss der europäischen Behörden erfolgen soll. In der Einführungs­vorlesung hatten wir gesehen, dass in dieser Hinsicht grundsätzlich zwei verschiedene Arten der politischen Einflussnahme unterschieden werden können. Wirtschaftspolitische Maßnahmen können in den wirtschaftlichen Prozess unmittelbar eingreifen, indem sie die wirtschaftlichen Entscheidungen direkt festlegen. So kann der Staat Mindest- oder Höchstpreise festlegen, weiterhin die zu produzierenden Mengen im Sinne einer indikativen Planung bestimmen, er kann schließlich den Standort einer Produktionsstätte beschließen etc.

 

Der Staat kann sich aber auch darauf beschränken, Spielregeln vorzugeben, nach denen die wirtschaftenden Personen zu handeln haben. In diesem Sinne liegen die eigentlichen wirtschaftlichen Entscheidungen nach wie vor bei den privaten Unternehmungen und Haushalten, der Staat übt nur auf indirekte Weise auf diese Entscheidungen Einfluss aus, in dem er den Rahmen absteckt, innerhalb der die wirtschaftenden Personen agieren dürfen und indem er Anreize setzt, damit die Privatpersonen genau die Handlungen treffen, die von den Politikern angestrebt werden. Hier spricht man von marktkonformen Maßnahmen.

 

Es war vor allem Walter Eucken, der diese Unterscheidung machte und der im Rahmen seines Ordo-Liberalismus die Forderung erhob, dass sich die Wirtschaftspolitik des Staates auf marktkonforme Maßnahmen zu beschränken habe. Es sei sehr viel effizienter, wenn die eigentlichen wirtschaftlichen Entscheidungen bei den privaten Haushalten und Unternehmungen verblieben und wenn sich der staatliche Einfluss darauf beschränke, die dem wirtschaftlichen Handeln zugrundeliegenden Entscheidungsdaten zu beeinflussen. 

 

 

2. Zur Begründung des Zieles: Sicherstellung der Stabilitätskriterien

 

Wenden wir uns der Frage zu, welche Begründungen für die Forderung nach einer europäischen Wirtschafts­regierung angeführt werden und in welchem Maße diese Begründungen einer rationalen Überprüfung standhalten.

 

Eine erste Begründung für das Ziel, eine europäische Wirtschaftsregierung einzurichten, geht davon aus, dass nur auf diesem Wege das derzeitige Verschuldungsproblem innerhalb der europäischen Union gelöst werden könne.

 

Die Europäischen Verträge zur Währungsunion sehen vor, dass nur diejenigen Staaten in die Währungsunion aufgenommen werden können, deren Budgetdefizit nicht 3% des Bruttoinlandsproduktes und deren Verschuldung nicht 60% des Bruttoinlandsproduktes überschreitet. Auch als Mitglieder der Währungs­union sind diese Kriterien einzuhalten, ja es besteht sogar das Ziel, langfristig einen Budgetausgleich anzustreben.

 

De facto überstieg das Budgetdefizit  und die Staatsverschuldung in der Vergangenheit fast bei allen Mitglieds­ländern diese kritischen Margen um ein Vielfaches. Zwar war vorgesehen, dass die Nichterfüllung dieser Kriterien Strafen nach sich ziehen. Diese Strafen waren jedoch vom Ministerrat zu beschließen und dieser verzichtete in der Vergangenheit bei fast allen Übertretungen auf spürbare Strafen gegenüber den säumigen Mitgliedsländern.

 

Der Grund hierfür war einmal, dass bei dem Beschluss über eine Bestrafung auch die Mitglieder mitwirken, denen diese Strafen verhängt werden sollen. Dies widerspricht jeglicher Rechtssprechung. Es ist zwar angezeigt, dass ein säumiges Land vor einem Beschluss über eine Bestrafung angehört wird und die Möglichkeit erhält, Rechtfertigungsgründe anzuführen. Es ist aber äußerst ineffizient, wenn der zu Bestrafende an dem Beschluss über die Bestrafung teilnimmt.

 

Zum andern ist natürlich damit zu rechnen, dass die Vertreter der einzelnen Mitgliedsländer wie bei allen Beschlüssen ein vote trading (Stimmentausch) betreiben. Beim vote trading wendet sich das zu bestrafende Mitglied des Beschlussgremiums an ein anderes Mitglied und schlägt vor, dass sich dieser gegen eine Bestrafung aussprechen solle; im Gegenzug sichert er dem anderen zu, sich ebenfalls gegen eine Bestrafung auszusprechen, wenn das angesprochene Mitglied eine Bestrafung zu erwarten hat.

 

Beim vote trading handelt es sich um eine recht stabile Aktion. Da immer wieder die gleiche Problematik in Zukunft zur Diskussion stehen wird, wäre es für ein Mitglied äußerst unklug, sich an diese Abmachungen nicht zu halten. Natürlich kann ein solches Verhalten nicht rechtlich eingeklagt werden. Die informellen Anreize, sich an diese Abmachungen zu halten, sind jedoch so massiv, dass fest damit gerechnet werden kann, dass diese Abmachungen auch in aller Regel eingehalten werden.

 

Der Vorschlag, dass bei dem Beschluss über den Haushalt der nationalen Mitgliedsstaaten die europäischen Institutionen mitentscheiden sollen, ist deshalb konsequent und durchaus einleuchtend. Wenn man schon der Meinung ist, dass nur Staaten, welche die Stabilitätskriterien erfüllen, Mitglied werden können und darüber hinaus jedes Mitgliedsland verpflichtet sein soll, diese Kriterien auch in Zukunft einzuhalten, dann ist es nur konsequent, dass man Vorkehrungen trifft, damit diesem Ziel auch entsprochen wird.

 

Es ist eine ausgesprochen schlechte Lösung, wenn man die einzelnen Staaten zunächst gewähren lässt und im Nachhinein überprüft, ob die Mitglieder auch ihre Verpflichtungen eingehalten haben. Halten sich nämlich einige Länder nicht an ihre Verpflichtungen, so ist das Kind bereits ins Wasser gefallen, der Schaden ist bereits eingetreten. Man kann auch nicht damit rechnen, dass sich dieser Schaden auf die Länder beschränkt, welche diese Kriterien nicht erfüllen oder zumindest von diesen Ländern schwergewichtig getragen werden. Die europäische Union ist durch eine einheitliche Währung ausgezeichnet. In einer freien Marktwirtschaft ist es nicht möglich, dass die durch Verschuldung verursachten Preissteigerungen auf die Länder beschränkt bleiben, welche sich nicht an die Stabilitätskriterien halten. Insofern tragen alle Mitgliedsländer an den Folgen der Verschuldung eines Landes mit und das den Schaden verursachende Land trägt den geringsten Anteil dieser Lasten.

 

Wenn man nun Strafen für die Länder vorsieht, welche die Stabilitätskriterien nicht einhalten, so entsteht folgendes Dilemma. Nehmen wir einmal an, es sei ­­ – entgegen der bisherigen Praxis – sichergestellt, dass jedes Land für Versäumnisse durch Auferlegung finanzieller Bußen bestraft wird. Damit das säumige Land zu einer Stabilitätspolitik zurückkehrt, ist es notwendig, hohe finanzielle Anstrengungen zur Erholung des Landes vorzunehmen. Fast immer liegt nämlich die Ursache für die Versäumnisse in strukturellen Schwächen.

 

Entweder wird – wie im griechischen Beispiel – durch Korruption eine effiziente Produktion verhindert oder die Industrieanlagen sind veraltet, sodass die einheimische Industrie gegenüber dem Ausland wettbewerbsunfähig ist, was sich in hohen Defiziten in der Außenhandelsbilanz niederschlagen muss.  Nur in seltenen Fällen (wie z. B. bei Irland) ist die Überschuldung nicht aufgrund einer mangelhaften Wirtschaftsstruktur eingetreten, sondern aufgrund dessen, dass die irischen Banken in großem Maße Wertpapiere von amerikanischen Banken gekauft hatten, die dann in Konkurs gegangen sind.

 

Hier ist es sehr viel erfolgversprechender, dass europäische Instanzen bei der Verabschiedung der nationalen Haushalte mitwirken und so von vornherein verhindern, dass diese Haushaltspläne die Stabilitätskriterien verfehlen.

 

 

3. Konflikte mit anderen Zielen

 

Nun wirft ein Teil der Gegner einer europäischen Wirtschaftspolitik ein, dass auf diese Weise das Recht der nationalen Parlamente verletzt werde, denn die nationalen Parlamente besäßen die Hoheit über die Verabschiedung der Staatshaushalte, dieses Recht sei in mehreren Jahrhunderten teuer erkauft worden und dürfe auf keinen Fall der Europäischen Einigung geopfert werden.

 

Mich hat diese Argumentation noch nie überzeugt. Nochmals: Wenn man es für richtig hält, dass die Mitgliedsländer zur Stabilität verpflichtet werden und bestimmte Stabilitätskriterien einhalten müssen und wenn man in dieser Verpflichtung keine Verletzung der Hoheitsrechte der nationalen Parlamente sieht, dann kann auch in dem Versuch, die Einhaltung dieser Verpflichtung sicher zu stellen, genau sowenig eine Verletzung dieser nationalen Hoheitsrechte gesehen werden.

 

Allerdings wird man darauf pochen können, dass nur solche europäischen Aktionen erlaubt sein können, die unerlässlich sind, um die Stabilitätskriterien durchzusetzen. Und hier setzt die erlaubte Kritik ein. Zur Wahrung  der Stabilitätskriterien ist es notwendig, dass europäische Instanzen darüber wachen, dass die nationalen Budgetdefizite die festgesetzte Grenze nicht überschreiten und dass die Staatsverschuldung nicht größer wird als in den Stabilitätskriterien festgelegt. Zur Einhaltung dieser Stabilitätskriterien ist es jedoch nicht notwendig, die Zusammensetzung der einzelnen Staatsausgaben festzulegen noch bedarf es einer Bestimmung, wie der Staat die notwendigen Steuereinnahmen erzielt.

 

Die Stabilitätskriterien erfordern allein, dass die Differenz zwischen Staatsausgaben und Steuereinnahmen, also das Ausmaß der nicht mit Steuern finanzierten Staatsausgaben eine bestimmte Grenze nicht überschreiten darf. Welchen Anteil die Staatsausgaben am BIP erlangen sollen, weiterhin die Festlegung, wie die Gesamtsumme der Staatsausgaben auf die einzelnen Aufgaben aufgeteilt werden und über welche Steuerarten und mit welcher Steuerprogression die Staatsausgaben finanziert werden, diese Frage gehört nach wie vor in den Hoheitsbereich der nationalen Parlamente und einzelne Staaten wehren sich zu Recht dagegen, wenn versucht wird, die Struktur der nationalen Haushalte festzulegen oder auch nur die europäischen Instanzen an der Festlegung dieser Strukturen zu beteiligen. Für die Wahrung der Stabilität ist es ausreichend, dass die europäischen Behörden bei der Festlegung des Budgetdefizites der einzelnen Mitgliedsländer mitwirken.

 

Dies bedeutet allerdings nicht, dass die spezielle Ausgestaltung der Stabilitätskriterien nicht reformbedürftig ist. Von Seiten der Wissenschaft wurde schon immer darauf hingewiesen, dass die Art und Weise dieser Festlegung im Hinblick auf die Realisierung des Stabilitätszieles fragwürdig ist. Vor allem ist es zweifelhaft, ob die erlaubte Höhe des Staatsdefizites gerade bei 3% liegen sollte, ob die Stabilitätsgrenze unabhängig von der Konjunktur­lage für jedes Jahr zu gelten hat und ob wirklich die Grenze der Staatsverschuldung unabhängig davon festgelegt werden soll, welcher Art die Staatverschuldung ist und für welche Ziele die Staatsverschuldung eingesetzt wird.

 

Aus der Sicht der Effizienz der Stabilitätskriterien wäre es vermutlich sehr viel zweckmäßiger gewesen, im Prinzip keinerlei Zunahme der Staatsverschuldung zu dulden, dieses Ziel aber nicht für ein einzelnes Jahr, sondern für den gesamten Konjunkturzyklus festzulegen. Da die Länge eines Konjunkturzyklus allerdings schwankt, müsste man mehr oder weniger willkürlich die Zeitlänge für das Defizitverbot festlegen, also z. B. eine Legislaturperiode. Weiterhin hängt es ganz entscheidend davon ab, welchen Schaden eine Staatsverschuldung verursacht, und dies hängt wiederum davon ab, ob die Staatskredite für konsumtive oder für investive Zwecke verwandt werden.

 

Wenn man einmal davon ausgeht, dass eine staatlich finanzierte Infrastruktur als sinnvoll und damit wohlfahrtssteigernd angesehen wird, so ist eine defizitäre Finanzierung dieser Investition unbedenklich, da ja der Nutzen dieser Handlung den zukünftigen Generationen zugute kommt und somit eben gerade keine Belastung der Zukunft zu befürchten ist. Wenn ein Land wie z. B. Belgien einen überdurchschnittlich hohen Anteil der  Infrastrukturen an den gesamten Staatsausgaben aufweist, so muss dies notwendiger Weise auch dazu führen, dass diesem Land auch eine höhere Verschuldungsgrenze zugestanden wird.

 

Weiterhin kann man sogar darüber diskutieren, ob es nicht erwünscht wäre, dass die gesamtwirtschaftlichen Ziele der Geldwertstabilität, der Vollbeschäftigung und des Wachstums nicht den europäischen Gremien übertragen werden sollten, ob diese Aufgaben also nicht sehr viel effizienter von gesamteuropäischen Behörden und nicht von den einzelnen Mitgliedsstaaten erfüllt werden sollten. Entscheidend ist nur, dass dies nicht die Ziele des Maastrichter Vertrages sind und dass die einzelnen Länder nur bereit waren, einen Teil ihrer Hoheitsrechte bei den im Maastrichter Vertrag festgelegten Kriterien an die europäischen Gremien abzutreten. Ohne Mitwirkung der einzelnen Mitgliedsstaaten wird also eine Änderung der europäischen Verfassung nicht möglich sein.

 

Auch gilt es zu bedenken, dass die Verfassung der Europäischen Union den Charakter eines Staatenbundes besitzt, bei dem die eigentlichen Souveränitätsrechte nach wie vor bei den einzelnen Mitgliedsstaaten liegen, welche lediglich einen Teil (und zwar den geringeren Teil) an die europäischen Institutionen abgetreten haben. Die eigentlichen Entscheidungsbefugnisse liegen nach wie vor beim Ministerrat, auch dann, wenn nach den letzten Verfassungs­änderungen dem europäischen Parlament einige Grundrechte zugestanden wurden. Wenn eine europäische Wirtschaftspolitik ohne weitere strukturelle Änderungen der Europäischen Union verankert würde, so wäre dies immer noch die Wirtschaftspolitik des Ministerrates oder eines von diesem Ministerrat abhängigen Wirtschafts­kabinetts. Eine echte demokratische Wirtschaftspolitik wäre nur dann gegeben, wenn die europäische Regierung genauso wie die Regierungen in den Mitgliedsstaaten aus allgemeinen Wahlen und damit aus dem Parlament heraus gewählt würde.

 

Ganz davon abgesehen ist die Begründung für eine europäische Wirtschaftspolitik weniger eine Frage des bestgeeigneten Trägers, sondern eher eine Frage der Zielsetzung als solcher. Politiker und Wissenschaftler, welche sich zum Keynesianismus bekennen, werden für eine gesamtwirtschaftliche Wirtschaftspolitik eintreten, weil sie der Überzeugung sind, dass der Markt weder das Ziel der Vollbeschäftigung, der Geldwertstabilität noch eines angemessenen Wachstums befriedigend regeln wird und sie werden gerade deshalb von der Vorstellung ausgehen, dass diese gesamtwirtschaftlichen Ziele von einer europäischen Gesamtregierung bestimmt werden müssen.

 

Gegner der keynesianischen Sichtweise haben ihre Zweifel, ob es dem Staat gelingen kann, die Gesamtwirtschaft auf politischem Wege im Sinne der keynesianischen Theorie zu steuern. Sie befürchten, dass gerade die keynesianische Politik des ‚Go and stop‘ zusätzliche Unsicherheiten schafft und dass auf diesem Wege den Unternehmungen die Sicherheit fehlt, langfristige Investitionen mit Erfolg durchzuführen. Auch sei es im Zeitalter der Globalisierung nicht mehr in erster Linie die Nachfrage, welche über den Beschäftigungsgrad entscheide. Auch wenn es dem Staat gelinge, eine für Vollbeschäftigung ausreichende Gesamtnachfrage zu garantieren, bliebe immer noch die Gefahr, dass wegen zu hoher einheimischer Arbeitskosten Teile der Produktion ins Ausland verlagert würden, wo die Arbeitskosten noch geringer seien.

 

Wenn jedoch die gesamtwirtschaftlichen Größen gar nicht in der notwendigen Präzision von einem Zentralstaat gesteuert werden können, dann spricht vieles dafür, die eigentlichen konjunkturellen Entscheidungen nach wie vor bei den Mitgliedsländern zu belassen, in denen der Kompromiss zwischen Geldwertstabilität und Wachstum und Vollbeschäftigung recht unterschiedlich gefällt wird. Wir werden uns mit dieser Problematik noch in einer anderen Übungsstunde ausführlich beschäftigen.

 

Bisweilen wird eine einheitliche Wirtschaftspolitik auch mit dem Argument gefordert, nur auf diese Weise wäre garantiert, dass sich die einzelnen Mitgliedsländer solidarisch helfen, wenn sie in Not geraten sind. Diese Forderung müsse auch in der Frage der Verschuldung der einzelnen Länder gelten.


Diese Begründung widerspricht eindeutig den Zielsetzungen des Maastrichter Vertrages, der eine Übernahme der Schulden eines einzelnen Mitgliedslandes durch die Gemeinschaft ex pressis verbis ausschließt. Da in diesem Zusammenhang die Ausgabe von Europafonds vorgeschlagen wird und da wir uns in einem anderen Kapitel dieser Übung mit der Problematik der Europafonds ausführlich befassen wollen, soll an dieser Stelle auf diese Problematik nicht eingegangen werden.

 

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Die nächste Übung (Kapitel 6) wird voraussichtlich am 14.12.2011 ins Internet gestellt und behandelt das Thema: „Minimax-Regel versus Nivellierung?“