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Zur Subventionierung alternativer Energie

 

 

Gliederung:

 

1. Zur Problematik

2. Funktionen und Dysfunktionen von Subventionen im Allgemeinen

3. Die Entwicklung der Zolltheorie

4. Die Entwicklung der Außenhandelspolitik

5. Der Einfluss von Subventionen auf die internationale Arbeitsteilung

 

 

 

1. Zur Problematik

 

Das Ziel der Bundesregierung, die Subventionierung der Erzeugung alternativer Energiearten schrittweise abzubauen, begegnet bei der Opposition sowie bei den Umweltschützern heftiger Kritik. Es wird der Regierung vorgeworfen, sie betreibe die vor kurzem eingeleitete Energiewende nur halbherzig, anstatt darauf hinzuwirken, dass der Strom, welcher mit alternativen  Energiequellen erzeugt wird, möglichst bald mit den bisherigen Energiequellen wettbewerbsfähig werde, verringere die Regierung die Anreize zu einem möglichst schnellen Umstieg auf alternative Energiequellen und versuche auf diese Weise, den Ausstieg aus der Atomenergie hinauszuzögern.

 

Es ist nun nicht meine Absicht, mit diesem Artikel Motivforschung zu betreiben, also auch nicht die Frage zu untersuchen, welche Gründe die derzeitige Regierung letztlich bewegen, ob sie unter Umständen gar nicht ernsthaft das Ziel verfolgt, aus der Gewinnung von Strom aus der Atomenergie auszusteigen. Es soll in diesem Artikel vielmehr allein um die generelle Frage gehen, wie denn der Versuch der Regierungen, die Produktion bestimmter Güter mit Hilfe von Subventionen zu fördern, zu beurteilen ist, inwieweit also eine Subventionierung von Unternehmungen tatsächlich zu dem erwünschten Erfolg führt und damit auch den Übergang zu einer kostengünstigen Massenproduktion tatsächlich erleichtert. Weiterhin soll überprüft werden, inwieweit von einer Subventionierung unerwünschte Sekundärwirkungen auf andere Ziele der Wirtschaftspolitik ausgehen.

 

Die Problematik einer Subventionierung bestimmter Güter seitens des Staates habe ich bereits in meinem Artikel zur ‚Rechtfertigung von Subventionen‘ im Februar 2007 im Internet behandelt. Ich hatte in diesem Artikel aufgezeigt, dass die Wirtschaftswissenschaft ganz generell gegenüber einer Subventionierung von einzelnen Gütern äußerst skeptisch ist und lediglich in Ausnahmefällen eine Subventionierung als wohlfahrtssteigernd einstuft und es in jedem Fall für notwendig hält, Subventionierungen von vornherein lediglich als eine vorübergehende Starthilfe einzuführen. Ich werde in einem ersten Abschnitt die wichtigsten Ergebnisse dieses Artikels zusammenfassen, sie gelten auch heute noch und sind auch auf die Frage nach der Berechtigung der Subventionierung von Strom aus alternativen Energien anzuwenden.

 

Allerdings soll im Mittelpunkt dieses Artikels ein anderer Aspekt im Vordergrund stehen. Während sich nämlich die in dem erwähnten Artikel dargelegten Argumente in erster Linie auf binnenwirtschaftliche Zusammenhänge beziehen, soll im Mittelpunkt dieses Artikels die außenwirtschaftliche Problematik von Subventionen behandelt werden. Ich werde zeigen, dass es sich bei den Subventionen im Grunde genommen um das gleiche Instrument handelt wie bei den Zöllen, nur dass eben eine Subvention eine Art negativer Zoll oder auch der Zoll eine Art negative Subvention darstellt.

 

In dem einen Fall – bei der Einführung von Importzöllen – versucht der Staat seine Einnahmen so zu gestalten, dass von der Erhebung dieser speziellen Steuern zusätzlich die Wirkung ausgeht, einheimische Unternehmungen vor der Konkurrenz aus dem Ausland zu schützen. In dem andern Fall – bei der Subventionierung einheimischer Produkte – soll ebenfalls die einheimische Industrie vor ausländischer Konkurrenz geschützt werden, in  dem der Staat durch die Subvention die effektiven Kosten der einheimischen Produktion reduziert. Während allerdings das erstgenannte Instrument dem Staat zusätzliche Einnahmen bringt, hat der Staat bei dem zweitgenannten Instrument Finanzmittel aufzubringen, um sein Ziel zu erreichen. In der Wirkung auf die einheimische Güterproduktion allerdings handelt es sich in beiden Fällen um den Versuch, über eine Veränderung der Preisrelationen die internationale Arbeitsteilung zu beeinflussen.

 

Wir möchten somit in einem dritten Teil den Weg aufzeigen, den die wissenschaftliche Diskussion über die Erwünschtheit von staatlicher Lenkung des Außenhandels genommen hat. Er beginnt bei den Merkantilisten, geht dann zu den Ideen des Liberalismus, welche für einen Verzicht auf diese Maßnahmen eintraten, über, führt weiterhin zu den Versuchen der historischen Schule, im Rahmen der Schutzzollpolitik Zölle wiederum wissenschaftlich hoffähig zu machen bis hin zu den Ergebnissen der modernen Wohlfahrtstheorie, wonach eine Beschränkung des Freihandels auf lange Sicht auf jeden Fall für alle an diesem Zollkrieg beteiligten Nationen hohe Wohlfahrtsverluste bringt.

 

Im Anschluss daran wollen wir aufzeigen, dass sich auch auf der politischen Ebene diese Diskussion verfolgen lässt, dass sich auch hier merkantilistische Methoden und Freihandelsforderungen wechselseitig abgelöst haben.

 

In einem letzten fünften Teil soll dann anhand einer theoretischen Analyse dargelegt werden, welchen Einfluss Subventionen auf die internationalen Beziehungen nehmen werden. Es soll aufgezeigt werden, dass von Subventionen eine ähnlich verhängnisvolle Beeinträchtigung der allgemeinen Wohlfahrt aller am internationalen Handel beteiligten Nationen ausgeht wie von Zöllen.

 

 

2. Funktionen und Dysfunktionen von Subventionen im Allgemeinen

 

Wie bereits angedeutet, möchte ich mich in diesem zweiten Abschnitt darauf beschränken, die wichtigsten Argumente pro und kontra Subventionen, welche ich in einem hier im Internet veröffentlichten Artikel Ende 2007 vorgetragen hatte, zusammenzufassen. Wir hatten hierbei zwischen Anpassungs-, Erhaltungs- und Gestaltungsinvestitionen unterschieden.

 

Von Anpassungsinvestitionen spricht man hierbei immer dann, wenn die Zielsetzung verfolgt wird, einer Gruppe von Menschen die Anpassung an eine nicht vorhersehbare und auch nicht vertretbare Änderung und Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz zu erleichtern.

 

Hier scheint es aus Gerechtigkeitsgründen geboten, den so Betroffenen zu helfen, sich an die neue Situation anzupassen. Diese Hilfe sollte einmalig sein und darf nur für Ausnahmesituationen gewährt werden. Am besten wäre es, wenn die Subventionsdauer maximal immer nur auf ein Jahr festgesetzt würde und dann in dringenden Ausnahmefällen nochmals um ein Jahr verlängert werden könnte. Wichtig ist hierbei, dass die Verlängerung nicht automatisch eintritt, sondern erst nach Überprüfung darüber, ob diese Verlängerung notwendig und vertretbar ist.

 

Auch sollten diese Subventionen nur in Ausnahmefällen als verlorene Zuschüsse, also als echte Subventionen gewährt werden. Zunächst ist daran zu denken, dass der Staat oder eine andere öffentliche Institution Bürgschaften leistet, damit der Betroffene kreditwürdig wird und sich von selbst der Situation anpassen kann. Auch ist an verbilligte Kredite zu denken, wobei in diesem Falle nur die Zinseinsparungen den Charakter einer Subvention erhalten. Überhaupt könnte man vorsehen, dass jeder Begünstigte dann, wenn sich seine Situation wieder normalisiert hat, die Subventionsbeträge nach Möglichkeit zurückzahlt.

 

Wenden wir uns nun den sogenannten Erhaltungssubventionen zu, die den Zweck verfolgen, Wirtschaftszweige gegen die Marktgesetze, die ein Schrumpfen eines Wirtschaftszweiges angezeigt erscheinen lassen, zu erhalten. Der Staat übernimmt hierbei durch die Subventionen einen Teil der Kosten und ermöglicht es auf diese Weise, den Betrieben trotz volkswirtschaftlicher Verluste weiter zu existieren.

 

Begründet werden diese Erhaltungssubventionen einmal mit autarkiepolitischen Argumenten. So wird z. B. argumentiert, dass die nationale Existenz eines Staates gefährdet werden könnte, wenn das Land nicht über genügend Energie- und Nahrungsrohstoffe verfüge, um die Bevölkerung mit ausreichender Energie bzw. Nahrung zu versorgen, sodass der Staat in Notzeiten in existenzielle Abhängigkeit des Auslandes geraten könne.

 

Diese Abhängigkeit ergibt sich jedoch im allgemeinen nur bei einer bestimmten Versorgungspolitik des Staates. So hatte z. B. die Bundesrepublik Deutschland vor Ausbruch der ersten Ölkrise in der 2. Hälfte des letzten Jahrhunderts einen großen Anteil seines Ölbedarfs aus einigen wenigen arabischen Staaten (vor allem Libyen) bezogen, sodass der Ölboykott der arabischen Staaten Anfang der 70er Jahre in der Tat die Bundesrepublik in eine Energiekrise stürzte.

 

Dieser Gefahr kann man jedoch vorbeugen (und man hat in der Zwischenzeit auch diesen Weg gewählt), in dem man die Öleinfuhren diversifiziert, also Öl aus vielen Ländern bezieht (Europa, Russland, Südamerika), sodass der Ausfall von Öl aus einem einzigen Lieferantenland kaum mehr ins Gewicht fällt. Weiterhin hat man Öllager bei den Firmen erzwungen, mit Hilfe derer vorübergehende kurze Engpässe (von etwa 100 Tagen) überwunden werden können.

 

Erhaltungssubventionen werden auch mit sozialpolitischen, vorwiegend arbeitsmarktpolitischen Argumenten verteidigt. Mit der Erhaltung eines Wirtschaftszweiges will man Arbeitsplätze erhalten und damit eine drohende Massenarbeitslosigkeit vermeiden.

 

Dies ist jedoch ein sehr fragwürdiges Argument. Wenn ein Wirtschaftszweig auf lange Sicht gegenüber dem Weltmarkt konkurrenzunfähig geworden ist, so lässt sich dieser Wirtschaftszweig auch nicht auf lange Sicht gegen die Marktgesetze aufrechterhalten. Wollte man trotzdem diesen Wirtschaftszweig durch Gewährung von Subventionen künstlich am Leben erhalten, würde der Bedarf an Subventionen immer größer, der Staat geriete immer mehr in finanzielle Bedrängnis und würde sich schließlich gezwungen sehen, diese finanzielle Unterstützung abrupt einzustellen. Da der Staat vor allem in Zeiten des Konjunkturrückganges einen Rückgang seiner Einnahmen  zu erwarten hat, erfolgt dann die Subventionskürzung und der darauf folgende Zusammenbruch der bisher finanziell gestützten Unternehmungen genau in einem Zeitpunkt, in dem die in den schrumpfenden Industriezweigen entlassenen Arbeitskräfte Schwierigkeiten haben, in benachbarten Wirtschaftszweigen unterzukommen.   

 

Da die Entwicklung einer Volkswirtschaft immer damit verbunden sein wird, dass neue Wirtschaftszweige entstehen und alte wegen mangelnden Bedarfs oder aber auch wegen im Vergleich zum Ausland unterlegener Technologien verschwinden müssen, würde der Gesamtwohlfahrt eines Landes sehr viel besser entsprochen, wenn man den notwendigen Wandel und die Strukturverschiebungen zulassen und nicht hinausschieben würde.

 

Gleichzeitig würde der Staat auch langfristig überfordert, da irgend einmal fast jeder Wirtschaftszweig in Bedrängnis geraten kann. Und da man bei einer solchen Subventionspolitik Hilfe vom Staat erwarten kann, werden die einzelnen Unternehmungen auch weniger eigene Anstrengungen unternehmen, gar nicht in eine Krise zu geraten oder von selbst aus der Krise herauszufinden.

 

Bei den Gestaltungsinvestitionen will der Gesetzgeber bewusst die Marktgesetze durchbrechen und Änderungen gegen den Markt erzwingen, während bei den Erhaltungssubventionen die Verhinderung einer marktgerechten Änderung das Ziel ist. Zwei Zielgruppen stehen hier zur Diskussion: Entweder soll erstens die Produktion bestimmter Produkte (Tabak, Alkohol, Drogen, aber auch Luxusgüter etc.) verhindert werden oder zweitens soll die Produktion bestimmter Güter ermöglicht und finanziell gefördert werden, da der Gesetzgeber diese Produktion für erwünscht hält, der Markt jedoch – aus welchen Gründen auch immer – die Produktion dieser Güter verhindert. 

 

Im ersten Falle steht natürlich weniger die Zahlung von Subventionen, als die Erhebung von Steuern zur Diskussion, vor allem dann, wenn sich diese Maßnahmen unmittelbar an den Konsumenten der fraglichen Güter richtet. Es ist aber wegen des gleichen Sachverhaltes zweckmäßig, auch solche Steuern in diesem Zusammenhang zu diskutieren, bei denen eine Veränderung des Produktions- und Konsumverhaltens angestrebt wird.

 

Subventionen haben hier als problematisch zu gelten, da die Unternehmungen in diesem Zusammenhang eine Kompensationszahlung dafür erhalten, dass sie die Produktion der zu ächtenden Güter drosseln und wegen dieser Produktionseinschränkung andernfalls Verluste erleiden würden.

 

Es geht hier darum, dass man bewusst die Konsumentensouveränität durchbrechen will. Der Gesetzgeber ist der Auffassung, dass der Konsument ohne staatlichen Eingriff gegen sein wohlverstandenes Eigeninteresse verstoßen würde, dass man ihn dazu zwingen müsse, den Konsum dieser Güter einzuschränken. Man spricht hierbei von einem meritorischen Verhalten des Staates, der Staat handle hier in wohlverstandenem Interesse für den einzelnen Bürger.

 

Eine solche Haltung widerspricht liberalen Grundsätzen, nach denen der einzelne Bürger selbst und frei über seine Einkommensverwendung entscheiden solle. Nach liberaler Überzeugung ist das einzelne Individuum im allgemeinen besser in der Lage, zu bestimmen, bei welcher Einkommensverwendung seine eigene Wohlfahrt optimiert sei; das gelte auch dann, wenn man damit rechnen müsse, dass der einzelne in Einzelfällen durchaus Entscheidungen treffen könne, die sich im Nachhinein – auch aus der Sicht des Individuums selbst – als falsch herausstellen könnten. Insgesamt und aus längerer Sicht könne der Bürger trotzdem bei freien Entscheidungen sein Gesamtwohl besser realisieren.

 

Nun kann man kaum bezweifeln, dass wir in der Realität weit von einer funktionsfähigen Konkurrenzwirtschaft entfernt sind, dass in vielen Bereichen Monopole und Konzerne die Wirtschaft vom Optimum wegführen. Auch die Existenz von externen Effekten kann kaum geleugnet werden. Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit ökologischen Umweltproblemen.

 

Diese Schwäche der Marktwirtschaft hängt damit zusammen, dass einerseits im Zusammenhang mit der Einführung von Innovationen immer wieder Monopole entstehen, zumindest solange, bis es Konkurrenten gelungen ist, diese Innovationen zu übernehmen oder verwandte Innovationen einzuführen; dass andererseits Umweltgüter teilweise freie Güter darstellen, und insofern vergeudet werden. Dieser Mangel liegt letztlich an der Eigentumsordnung, die es versäumt hat, die Eigentumsrechte der knappen Umweltgüter zu bestimmen.

 

Es ist jedoch falsch zu meinen, diese Mängel könnten am besten darüber überwunden werden, dass der Staat mit Hilfe von Steuern und Subventionen in den Marktprozess eingreift und diesen korrigiert. Mehrere Gründe sprechen dafür, dass ein solcher Weg nicht zum Erfolg führt.

 

Erstens ist es zwar richtig, dass jede konkrete Marktwirtschaft Marktmängel aufweist und insofern das wirtschaftliche Optimum mehr oder weniger verfehlt. Es wäre jedoch falsch zu meinen, dass eine politische Wirtschaftsordnung, vor allem das wirtschaftspolitische Instrumentarium keine Mängel aufweist; ganz im Gegenteil sind die politischen Mängel bei dem Versuch, wirtschaftliche Probleme zu lösen, im allgemeinen größer als die Mängel des Marktes. Dies hängt vorwiegend mit den unterschiedlichen Anreizsystemen in Politik und Wirtschaft zusammen.

 

Da der wirtschaftliche Erfolg innerhalb einer staatlichen Bürokratie nicht dem angerechnet wird, der ihn bewirkt, ist der Anreiz zu einer gezielten Effizienzsteigerung auch gering. Weiterhin gilt, dass der Bürokrat im Gegensatz zum privaten Unternehmer nicht für seine Fehler mit eigenem Vermögen haftet und deshalb auch Lösungen vorantreibt, die viel zu riskant sind.

 

Zweitens eignen sich fiskalische Instrumente wohl kaum zur Behebung von Allokationsmängeln. Dies hat die Diskussion um die Pigousteuer deutlich gezeigt. Arthur Cecil Pigou hatte bekanntlich vorgeschlagen, den Unternehmungen, die externe Kosten verursachen, die also Kosten verursachen, für die sie nicht aufkommen müssen, da es sich um freie Umweltgüter handelt, eine Umweltsteuer aufzuerlegen, die gerade der Höhe der Umweltkosten entspräche. Würde dieses Konzept funktionieren, so würden die Unternehmer wiederum zusammen mit den Umweltsteuern die vollen gesamtwirtschaftlichen Kosten tragen und der Markt würde dann automatisch dafür sorgen, dass gerade eine optimale Gütermenge angesteuert werde.

 

Das Problem liegt jedoch darin, dass gerade deshalb, weil es für Umweltgüter keinen freien Markt gibt, auch die Höhe der externen Kosten den staatlichen Organen nicht bekannt ist und dass deshalb auch die Umweltsteuer in der Regel nicht das exakte Ausmaß erreichen kann, das es zur Korrektur der Marktmängel haben sollte. Die Steuern können zu hoch oder zu niedrig angesetzt werden.

 

Zur Lösung der externen Kosten eignet sich viel besser die Simulation von Umweltmärkten. Der Staat kreiert Umweltverschmutzungsrechte, die auf einem freien Markt an die Unternehmungen verkauft werden, die Güterproduktionen planen, die zu einer Umweltverschmutzung führen. Auf diese Weise hören die Umweltgüter auf, freie Güter zu sein, sie erhalten einen Preis, der sich auf dem Markt nach den Knappheitsverhältnissen einstellen kann.

 

Auch der zweite Marktmangel: das Monopolproblem lässt sich sehr viel besser durch Monopolkontrolle und Öffnung der Weltmärkte lösen als dadurch, dass eine staatliche Bürokratie die Steuerung der Produktion auf dem Wege von Subventionen oder Steuern vornimmt.

 

Zu den an zweiter Stelle genannten Zielen der Gestaltungssubventionen zählt auch der Versuch, über finanzielle Anreize die Einführung neuer Technologien zu begünstigen und zu beschleunigen. So hat man vor allem in den 70er Jahren die Nutzung von Atomstrom subventioniert, so wird heutzutage die Entwicklung alternativer Energiequellen (insbesondere die Solarzellentechnologie) finanziell gefördert.

 

Atomenergie ist in Deutschland jahrzehntelang massiv subventioniert worden. Bund und Länder haben mit ihrer Förderpolitik dafür gesorgt, dass Strom aus Atom heute billig abgegeben werden kann. Laut Wissenschaftsrat sind seit 1974 rund 23 Milliarden Mark allein aus dem Forschungsministerium in die Atomkraft geflossen. Im gleichen Zeitraum wurden für die Erforschung der erneuerbaren Energien  sechs Milliarden Mark gewährt. 

 

Der angeblich so günstige Atomstrom hätte einen viel höheren Preis erlangt und wäre vermutlich nie konkurrenzfähig geworden, hätte er sich unter Marktbedingungen durchsetzen müssen. Für viele Kosten, welche die Atomkraft verursacht, müssen die Betreiber gar nicht aufkommen.

 

Die Ausgaben für die Entsorgung des Jahrtausende strahlenden Atommülls sind z. B. nur schwer zu errechnen. Zwar machen die Atomenergie-Unternehmungen für jede abgerechnete Kilowattstunde Strom mehr als drei Pfennige Rückstellungen für die Entsorgung. Aber es ist mehr als fraglich, ob dieses Geld ausreichen wird. Ebenso unsicher ist, ob das Geld überhaupt noch vorhanden sein wird, wenn es gebraucht wird. Denn die Elektrizitätsunternehmen sind nicht verpflichtet, ihre Entsorgungsrückstellungen – wie z. B. in der Schweiz üblich – in einem speziellen Fonds sicher anzulegen. Sie dürfen mit dem Geld spekulieren und tun dies auch, z. B. beim versuchten Einstieg in den Telekommunikationsmarkt. 

 

Müssten die Betreiber von Atomkraftwerken für die Folgen des größten anzunehmenden Unfalls (GAU) haften, würde Atomstrom unbezahlbar werden. Schätzungen der materiellen Schäden eines Kernschmelzunfalls im AKW Biblis ergaben die unvorstellbare Größenordnung von rund 10 Billionen Mark (10.000.000.000.000). Das ist etwa dreimal so viel wie das jährliche deutsche Bruttoinlandsprodukt. Die Enquetekommission des deutschen Bundestages „Schutz der Erdatmosphäre“ gibt auf Grund dieser Schätzungen für eine realistische Haftpflichtabsicherung einen Versicherungsaufschlag von rund 3,50 Mark/kWh an. Dadurch würden sich die Kosten des Atomstroms mehr als verzehnfachen. 

 

Es wäre sehr viel effizienter gewesen, wenn man auf die Subventionierung des Atomstromes verzichtet und sich politisch darauf beschränkt hätte, für eine bestmögliche Absicherung gegenüber den Sicherheitsrisiken zu sorgen. Die Wahrscheinlichkeit eines gravierenden Störfalls ist zwar extrem gering, wenn er aber eintritt, sind die materiellen und immateriellen Folgen verheerend. Aus heutiger Sicht kann man die Investition in den Atomstrom vermutlich für eine Fehlentscheidung halten.

 

Diese kritischen Überlegungen gelten jedoch im Prinzip für jeden Versuch, durch Subventionierungen die Einführung neuer Technologien finanziell zu fördern. Der Staat hat genau so wenig wie Privatunternehmungen Kenntnisse darüber, ob sich eine bestimmte Zukunftstechnologie so entwickeln wird, dass die Produktion in Zukunft einmal im volkswirtschaftlichen Sinne rentabel und wünschenswert werden wird.

 

Ganz generell sind Subventionierungen verteilungspolitisch unerwünscht. Subventionierungen greifen genauso wie alle anderen fiskalpolitischen Maßnahmen in die Allokation ein, in dem sie die Preisrelationen verfälschen. Dies bedeutet im allgemeinen einen Wohlfahrtsverlust, der verteilungspolitisch zur Folge hat, dass auch weniger Ressourcen für soziale Zwecke zur Verfügung stehen.

 

Darüber hinaus kann eine an Gerechtigkeitskriterien orientierte Verteilungspolitik nur zentral effizient ihre Aufgabe erfüllen. Nur bei einer Umverteilung, die von einer zentralen Stelle ausgeht, kann sichergestellt werden, dass jeder einzelne, der nach sozialen Kriterien begünstigt werden soll, auch den Umfang an Leistungen erhält, den er nach Gerechtigkeitskriterien erhalten sollte.

 

Jeder Versuch, Umverteilung an den unterschiedlichsten Stellen wie Sozialversicherung, öffentlicher Verkehr, Bildungswesen usw. durchzuführen, verringert nicht nur die Gesamtwohlfahrt, sondern macht es von individuellen Entscheidungen der zu Begünstigten abhängig, in welchem Maße diese die Leistungen in Anspruch nehmen können und somit verteilungspolitisch begünstigt werden. Dezentrale Umverteilung ist also nicht nur aus allokationspolitischen Gründen falsch, sie ist gerade auch in verteilungspolitischer Sicht höchst ineffizient.

 

 

3. Die Entwicklung der Zolltheorie

 

Da wir in diesem Artikel aufzeigen wollen, dass von Subventionen ähnliche negative Effekte auf den internationalen Handel ausgehen wie von Zöllen und anderen Beschränkungen des internationalen Handels, wollen wir nun in einem zweiten Schritt darlegen, wie sich die Zolltheorie – also die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit den Auswirkungen von Zöllen auf die Wohlfahrt der beteiligten Nationen – im Verlaufe ihrer Geschichte entwickelt hat.

 

Begonnen haben diese theoretischen Überlegungen mit dem Merkantilismus, der Wirtschaftslehre, welche von den Verteidigern des absolutistischen Staates vor allem in Frankreich gelehrt wurde. Im Zusammenhang mit dem Außenhandel vertrat der Merkantilismus das Ziel, der Staat solle sich um eine aktive Handelsbilanz, also um einen Überschuss der Exporterlöse über die Importausgaben bemühen. Der absolutistische Herrscher war bemüht, sich von den Fesseln des Ständeparlamentes zu befreien, welche vor allem das Recht besaßen, die Erhebung von Steuern zu bewilligen.

 

Der Staat konnte dieses Ziel nur dadurch erreichen, dass er neue Steuerarten, indirekte Steuern auf den Umsatz der Waren, einführte und diese brachten nur dann einen ausreichenden Ertrag, wenn die Wirtschaft blühte. Ein wirtschaftliches Wachstum setzte jedoch voraus, dass mit der Warenmenge auch der Vorrat an Geld anstieg. In der damaligen Zeit galt eine Gold- und Silberwährung. Da Frankreich zur Zeit Ludwigs des XIV. über keine eigenen Goldminen verfügte, war es darauf angewiesen, durch eine aktive Handelsbilanz Gold zu importieren. Die Exporte Frankreichs, welche nicht durch vorherige Exporterlöse bezahlt werden konnten, mussten notgedrungen mit Gold bezahlt werden.

 

Eine aktive Handelbilanz erzielte der absolutistische Staat jedoch vor allem dadurch, dass er Importzölle einführte. Diese verschafften ihm auf der einen Seite zusätzliche Einnahmen, auf der anderen Seite brachten sie der einheimischen Industrie einen Schutz vor ausländischer Konkurrenz.

 

Wenn ein Staat eine aktive Handelsbilanz erzielt, ist dies allerdings gleichbedeutend damit, dass die anderen Staaten, welche mit dem erstgenannten Staat Handelsbeziehungen pflegen, notwendiger Weise in ihrer Summe ein gleichhohes Defizit der Handelsbilanz aufweisen. Der Exportüberschuss des einen Landes ist identisch mit dem Importüberschuss eines oder mehrerer anderer Staaten. Das Ziel des merkantilistischen Staates kann also nur aufgrund einer Konfliktbeziehung realisiert werden. Der Vorteil des einen ist der Nachteil des andern.

 

Gegen diese Philosophie des Merkantilismus wandten sich die Klassiker, allen voran Adam Smith und David Ricardo. Ricardo wies in seiner berühmten Theorie der komparativen Kosten nach, dass bei Freihandel alle am internationalen Handel beteiligten Nationen Wohlfahrtsgewinne erzielen könnten, indem sich die einzelnen Länder spezialisierten und die Güter produzierten und exportierten, in denen sie einen komparativen Vorteil (geringere Stückkosten im Verhältnis zu den Stückkosten der importierten Güter) aufwiesen. Es bedürfe also mit anderen Worten gar nicht eines Konflikts, damit ein Land aus dem Außenhandel einen Nutzen ziehen könne. Gerade wenn der Staat darauf verzichte, durch Zölle oder andere protektionistische Maßnahmen eine aktive Handelsbilanz zu erzielen, würden alle Staaten von einer solchen Umkehr in der Außenpolitik profitieren.

 

Diese liberalen Theorien wurden später vor allem von den Vertretern der historischen Schule angegriffen. So hatte vor allem Friedrich List, der zwar zum Teil der liberalen Schule zugerechnet werden kann, zum Teil aber auch die liberalen Ideen kritisierte, die Meinung verbreitet, dass die deutschen Unternehmungen nicht mit Erfolg gegenüber den englischen Unternehmungen konkurrieren könnten, da die Industrialisierung in Großbritannien etwa 40 bis 50 Jahre vor der Industrialisierung in Deutschland begonnen hatte.

 

Da in den ersten Jahren der Industrialisierung die Kosten eines Landes in starkem Maße aufgrund von Kosten zur Entwicklung eines neuen Produktes angehoben würden, diese aber später nach vollzogener Investition wegfallen würden, wiesen die bereits weiterentwickelten englischen Unternehmungen wesentlich geringere Stückkosten auf als die noch am Anfang der wirtschaftlichen Entwicklung stehenden deutschen Unternehmungen. Aus diesem Grunde müssten die deutschen Unternehmungen vor englischer Konkurrenz durch Einführung von Importzöllen geschützt werden. Friedrich List sprach in diesem Zusammenhang von Erziehungszöllen, um anzudeuten, dass dieser Importzoll nur in der ersten Entwicklungsphase der deutschen Industrie notwendig werde. Genauso wie Kinder zunächst einmal einen besonderen Schutz seitens der Eltern bedürften, der dann später nach vollzogener Erziehung wegfallen könne, bedürfe auch die deutsche Industrie in ihrer ersten Entwicklungsphase eines Schutzes seitens des Staates.

 

Auch die Anwendung der paretianischen Wohlfahrtstheorie auf die internationalen Beziehungen brachte zunächst einmal eine gewisse Korrektur gegenüber den anfänglichen liberalen Vorstellungen zu einer Verteidigung eines Freihandels. Anhand der Marshall’schen Tauschkurven konnte nachgewiesen werden, dass ein Tauschoptimum eines Landes keinesfalls gerade bei vollständigem Freihandel erzielt werde, dass vielmehr – ausgehend von einem Freihandel – die Wohlfahrt einer Volkswirtschaft durchaus dadurch erhöht werden könnte, dass der Staat Importzölle einführt und aufgrund dieser Korrekturen eine Verbesserung seiner Terms of trade und damit auch eine Steigerung seiner gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt erzielen könnte.

 

Allerdings konnte in diesen Modellen auch nachgewiesen werden, dass es so etwas wie eine Optimalzollhöhe gibt. Ausgehend von diesem Optimalzoll würde somit eine weitere Erhöhung der Zollsätze die nationale Wohlfahrt wiederum reduzieren. Es liege also im Eigeninteresse eines Staates, nur in begrenztem Maße protektionistische Maßnahmen einzuführen.

 

Die Kritik an diesen Modellen wies jedoch daraufhin, dass diese Schlussfolgerungen nur für eine kurzfristige Betrachtung Gültigkeit hätten. Auf lange Sicht müsse nämlich damit gerechnet werden, dass sich die Länder, gegen die sich diese Importzölle richteten, wehrten und ebenfalls mit der Erhebung von Importzöllen reagierten. Es beginne somit ein Zollkrieg.

 

Die Tatsache, dass nun auch die Handelspartner Importzölle einführten, führe auf der einen Seite dazu, dass sich nun die Terms of trade zuungunsten der Länder, welche mit dieser Politik begonnen hatten, wiederum verschieben würden, sodass im Endergebnis die bisherigen Terms of trade wiederum hergestellt würden und damit die anfänglichen Wohlfahrtsgewinne des Landes, welches mit diesen Maßnahmen begonnen hatte, wiederum entfielen.

 

Auf der anderen Seite kann man jedoch zeigen, dass jede künstliche Verschiebung der Terms of Trade das Außenhandelsvolumen reduziere und aufgrund dieser Verringerung der internationalen Arbeitsteilung das Wohlfahrtsniveau verringere. Das bedeutet jedoch, dass letzten Endes alle an diesem Zollkrieg beteiligten Volkswirtschaften Wohlfahrtsverluste erleiden würden. Im Endergebnis bleibt es also bei der Schlussfolgerung der Theorie der komparativen Kosten, dass Freihandel allen am internationalen Handel beteiligten Nationen zugute komme.

 

Bisher hatten wir uns auf eine statische Betrachtung beschränkt. Wir unterstellten stillschweigend, dass die Erhebung von Zöllen keinen Einfluss auf die angewandte Technik hat, dass die negativen Wirkungen des Protektionismus allein damit erklärt werden können, dass aufgrund der Zölle andere, suboptimale Punkte auf den Ertragskurven realisiert würden.

 

Nun müssen wir jedoch damit rechnen, dass protektionistische Maßnahmen über diese statischen Effekte hinaus auch einen negativen Einfluss auf die Entwicklung der Technik bewirken werden. Dadurch, dass durch diese Maßnahmen die Produktionsfaktoren in weniger produktive Verwendungen gelenkt und damit von den produktiveren Unternehmungen abgezogen werden, würde auch die Entwicklung des technischen Fortschrittes, der vor allem von den produktivsten Unternehmungen vorangetrieben werde, behindert. Diese Behinderung habe zur Folge, dass die Stückkosten nicht so stark fallen, wie es bei einer optimalen Allokation der Fall wäre, was gleichbedeutend damit ist, dass die Stückkosten in jeder Periode höher ausfallen, als dies eigentlich ohne protektionistische Maßnahmen möglich wäre.

 

 

4. Die Entwicklung der Außenhandelspolitik

 

Fragen wir uns nun, wie sich denn die Außenwirtschaftspolitik im Hinblick auf die Erhebung von Importzöllen entwickelt hat. Wir beobachten hierbei, dass den theoretischen Überlegungen im Verlauf der geschichtlichen Entwicklung auch auf der politischen Ebene eine politische Anwendung dieser Theorien entsprach.

 

Vor allem Colbert, der Finanzminister Ludwig des XIV., war bemüht, die merkantilistische Lehre in die Tat umzusetzen und u. a. durch Einführung von Importzöllen auf der einen Seite dem Staat zusätzliche Einnahmen zu besorgen, welche den König von den Ständen unabhängig machen sollte, auf der anderen Seite jedoch auch die inländischen Unternehmungen gegenüber der ausländischen Konkurrenz zu schützen.

 

Die liberalen Vorstellungen von Adam Smith und David Ricardo wurden dann durch die Gründung der Anticornbewegung und der hierauf folgenden Abschaffung zunächst der Getreidezölle, im weiteren Verlauf jedoch auch eines großen Teils der Handelsbeschränkungen in die Tat umgesetzt. Es folgte europaweit eine Ära des Freihandels.

 

Auch die Ideen, welche Friedrich List entwickelt hatte und welche darin gipfelten, dass die deutsche Wirtschaft vor der englischen wirtschaftlich gesehen weiter fortgeschrittenen Industriegesellschaft einen Anfangsschutz bedürfe, wurde in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts von Bismarck aufgegriffen. Bismarck hatte bekanntlich Getreidezölle zum Schutz der einheimischen Landwirtschaft und Eisenzölle zum Schutz der inländischen Industrie eingeführt und leitete damit eine neue Ära des gegenseitigen Protektionismus ein. Dieser Protektionismus erreichte dann während des ersten Weltkrieges seinen Höhepunkt.

 

Unmittelbar nach dem ersten  Weltkrieg gab es im Rahmen des Völkerbundes Bemühungen, wiederum zu einer liberalen internationalen Ordnung zurückzukehren. Diese Bemühungen führten jedoch zu keinem durchgreifenden und anhaltenden Durchbruch. Im Zusammenhang mit den Reparationszahlungen, welche Deutschland gegenüber Frankreich und Großbritannien zahlen musste, entstanden bei den Siegermächten sehr bald protektionistische Ansätze. Keynes hatte zwar eindringlich daraufhin gewiesen, dass das mit den Reparationszahlungen verbundene Ziel eines realen Transfers von Deutschland in die Länder Frankreichs und Englands nur dann erfolgen könne, wenn Deutschland eine aktive, Frankreich und England hingegen eine passive Leistungsbilanz aufweise. Trotzdem bemühten sich Frankreich und England, diese Passivierung ihrer Leistungsbilanz durch Erhöhung der Importzölle und anderer Importbeschränkungen zu verhindern.

 

Diese protektionistischen Ansätze wurden dann später zunächst im Zusammenhang mit der in den 20er Jahren aufkommenden Inflation, später dann aufgrund des Konjunktureinbruches im Zusammenhang mit der Weltwirtschaftskrise Ende der 20er und Anfang der 30er Jahre des 20. Jahrhunderts ausgebaut. Es kam auf der einen Seite zu einer Abwertung des englischen Pfundes, mit dessen Hilfe man das Handelsbilanzdefizit Großbritanniens wiederum abzubauen versuchte. Da aber die anderen Handelspartner Englands ihre Währungen ebenfalls abwerteten und es also zu einem Abwertungswettbewerb kam, blieb der Erfolg dieser Aktionen weitgehend aus. Man flüchtete deshalb zu dem aus der Sicht der Politiker bewährten Instrument des Ausbaus der Handelsbeschränkungen.

 

Diese Tendenzen wurden in der Folgezeit dadurch noch verstärkt, dass das Nazi-Deutschland ohnehin den Handel gegenüber demokratisch orientierten Staaten reglementierte, der Ausbruch des zweiten Weltkrieges ließ den freien Handel dann vollkommen zusammenbrechen.

 

Nach Beendigung des zweiten Weltkrieges setzten dann erneute Bemühungen um eine gewisse Liberalisierung des internationalen Handels ein, der erste Versuch hierzu, die Havannacharta scheiterte unter anderem daran, dass bereits die USA diesen Vertrag nicht unterzeichneten. Im Anschluss daran bemühte man sich im Rahmen des GATT die unterschiedlichsten Handelsbeschränkungen abzubauen, dieser Versuch führte in den ersten Jahrzehnten allerdings nur zu einem geringen Abbau der Handelsbeschränkungen, da um jeden einzelnen Zolltarif hart gerungen wurde.

 

Erst der Vorschlag des amerikanischen Präsidenten Kennedy im Jahre 1964 für eine Halbierung aller Zölle brachte dann in der Kennedyrunde und in den hierauf folgenden weiteren Zollvereinbarungen einen Abbau von Zöllen und Mengenkontingentierungen um insgesamt 35%. Innerhalb Europas wurden dann die Handelsbeschränkungen im Rahmen der Bildung der europäischen Gemeinschaft Schritt für Schritt abgebaut. Auch die politische Entspanung zwischen den westlichen Demokratien und dem Ostblock brachte eine weitere Liberalisierung.

 

Diese Freihandelsbewegung stockte dann vorübergehend während der beiden Ölkrisen in den 70er und Anfang der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts. Da man allerdings innerhalb Europas aufgrund der europäischen Verträge gar nicht mehr zu einer Erhebung von Zöllen berechtigt war, flüchteten die Regierungen der europäischen Staaten zu den sogenannten nichttarifären Zollhemmnissen, welche vor allem teilweise in mehr oder weniger willkürlichen Reglementierungen der einzelnen Zollbehörden bestanden. So wurde z. B. die Abfertigung des Zollgutes stark verlangsamt.

 

Im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch des Ostblockes wurden weltweit zahlreiche Handelsbeschränkungen abgebaut, sodass wiederum zu einer weitgehend liberalen Handelsordnung übergegangen wurde. Allerdings bemühen sich die einzelnen Staaten verstärkt darum, neue Techniken und Produktionen der einheimischen Unternehmungen zu subventionieren und beeinflussen auf diese Weise erneut die internationalen Handelsbeziehungen und verursachen allgemeine weltweite Wohlfahrtsverlusten. Es ist Aufgabe dieses Artikels, diese Subventionierung und ihren Einfluss auf den Außenhandel theoretisch zu untersuchen.

 

 

Fortsetzung folgt!