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Zur Problematik der Studiengebühren

 

Hochschulpolitik zwischen allokations-

und verteilungspolitischen Zielen

Fortsetzung 1

 

Gliederung:

 

01. Historische Einführung

02. Keine Umverteilung der Arbeit im engeren Sinn

03. Abbau institutioneller Beschränkungen

04. Senkung der privaten Ausbildungskosten durch verlorene Zuschüsse

05. Senkung der privaten Ausbildungskosten durch Kredite

06. Umverteilung durch Bildungspolitik?

07. Die allokative Problematik der Hochschulpolitik

08. Allokation und Bürokratie

09. Allokationsprobleme bei politischen Lösungen

10. Das Problem des Kollektivgüterangebotes

11. Anpassungsschwierigkeiten im Bildungssektor

12. Das Problem des Verdrängungswettbewerbes

 

 

 

06. Umverteilung durch Bildungspolitik?

 

Eine erste Wirkung der Bildungspolitik auf die Einkommensverteilung kann darin gesehen werden, dass aufgrund einer gleichmäßigeren Verteilung der Arbeitsqualitäten der Forderung nach Chancen-Gleichheit besser als bisher entsprochen wird.

Bei der Diskussion über das Leistungsprinzip mussten wir feststellen, dass eine unterschiedliche Leistungserstellung nicht so sehr auf einen unterschiedlichen Leistungswillen, sondern in stärkerem Maße auf Unterschiede im Leistungsvermögen zurückzuführen ist und dass deshalb in der Wirklichkeit die Voraussetzungen für die Realisierung des Leistungsprinzips oftmals fehlen. Man wird mit Sicherheit annehmen können, dass ein Teil dieser Unterschiede auf dem Wege der Bildungspolitik abgebaut werden kann.

Mit den bildungspolitischen Maßnahmen werden allerdings bisweilen weitergehende Hoffnungen verbunden. Es wird unterstellt, dass der Abbau des Bildungsmonopols nicht nur die Chancengleichheit vergrößert, sondern darüber hinaus den Differenzierungsgrad der Einkommen vermindert. Der Differenzierungsgrad der Einkommen wird hier in Abhängigkeit vom Differenzierungsgrad der Verteilung der Produktionsfaktoren gesehen.

Es ist jedoch fraglich, ob die Bildungspolitik tatsächlich in der Lage ist, eine maßgebliche Nivellierung der Einkommen herbeizuführen. Einkommen sind Preise, die in einer Marktwirtschaft von Angebot und Nachfrage abhängen. Über bildungspolitische Maßnahmen wird allein die Angebotsseite der Produktionsfaktorenmärkte beeinflusst. Es ist keinesfalls selbstverständlich, dass sich die Nachfrage diesen Angebotsänderungen kurzfristig und vollständig anpasst.

Auf der einen Seite hängt die hierarchische Staffelung der Arbeitsplätze von Investitionsentscheidungen ab und kann deshalb allenfalls langfristig beeinflusst werden. Auf der anderen Seite engen die den Unternehmungen gestellten Produktionsaufgaben und die vorgegebenen Produktionstechniken den Handlungsspielraum für Variationen in der hierarchischen Staffelung der Arbeitsplätze weitgehend ein. Eine industrialisierte Massengesellschaft wird immer Führungskräfte benötigen, und die Anzahl dieser Führungspositionen wird stets im Vergleich zum Gesamtangebot an Arbeitskräften gering sein. Aufgrund dieser Beschränkungen auf der Nachfrageseite kommt der Nivellierungsprozess nicht voll zum Zuge.

Dies bedeutet nicht, dass die vorliegende hierarchische Struktur der Arbeitskräfte ein vorgegebenes nicht zu veränderndes Datum darstellt. Diese hierarchische Struktur dürfte neben der angewandten Technik auch von der Unternehmungsgröße und diese hinwiederum von der Marktform abhängen. Der Konzentrationsprozess in unserer Volkswirtschaft hat nicht nur die durchschnittliche Unternehmungsgröße vergrößert, sondern eben auch dazu beigetragen, dass sich die hierarchische Arbeitsplatzstruktur verstärkt hat.

Es wäre jedoch falsch, anzunehmen, dass dieser Konzentrationsprozess vorgegeben sei oder dass er gesamtwirtschaftlich gesehen erwünscht sei. Ganz im Gegenteil geht die Ordnungspolitik davon aus, dass Monopolisierungsprozesse im Allgemeinen zu Fehlallokationen führen und deshalb der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt hinderlich sind. Natürlich kann man auch nicht davon ausgehen, dass jede Konzentration wohlfahrtspolitisch unerwünscht ist.

Im Zuge der Globalisierung und dem Wegfall der Behinderungen des internationalen Handels kann es durchaus sein, dass eine inländische Unternehmung nur dann international konkurrenzfähig bleibt, wenn ihre Unternehmungsgröße an die Größe der ausländischen Unternehmungen angepasst wird. Eine Konkurrenz zwischen einer geringen Zahl großer Unternehmungen kann durchaus zu allokativ besseren Ergebnissen führen als dann, wenn eine Vielzahl kleiner inländischen Unternehmungen in Konkurrenz zu einem ausländischen Großunternehmen steht. Auch hier gilt, dass es wohlfahrtspolitisch nicht nur eine zu große, sondern auch eine zu kleine Unternehmungsgröße gibt. 

Es gibt auch Ansätze dafür, dass eine generelle Reduzierung in der Unternehmungsgröße allokationspolitisch durchaus effizient sein kann. So hat Dieter Schmidtchen die Vorstellung entwickelt, dass die Koordination innerhalb einer Unternehmung vorwiegend bürokratischer Natur sei und dass Effizienzsteigerungen dadurch erzielt werden könnten, dass die Koordination der einzelnen Arbeitsplätze marktwirtschaftlich erfolgt. Die einzelnen Arbeitnehmer wären dann quasi Selbständige, welche für eigene Rechnung arbeiten und welche die betrieblichen Anlagen z. B. anmieten würden. Bei Realisierung solcher Vorschläge würde natürlich die Größe der einzelnen agierenden Wirtschaftseinheiten extrem reduziert und ein wesentlich größerer Anteil der bisher abhängigen Arbeitnehmer könnte selbständig agieren.

Man kann diesen Zusammenhang auch noch von einer anderen Seite aus beleuchten. Die Markttheorie geht davon aus, dass die Entlohnung der Produktionsfaktoren vom Wertgrenzprodukt abhängt. Das Wertgrenzprodukt entspricht bei vollständigem Wettbewerb auf allen Märkten und bei Gleichgewicht dem Produkt aus Güterpreis und Grenzertrag des jeweiligen Produktionsfaktors. Bei monopolistischen Märkten weicht zwar der Faktorpreis von dieser Marke mehr oder weniger ab, wird jedoch immer noch maßgebend vom Grenzertrag dieses Faktors mitbestimmt.

Die Höhe des Wertgrenzproduktes hängt nun einmal von der eingesetzten Faktormenge sowie der Arbeitsqualität, zum anderen von der Menge und Qualität des komplementären Kapitalgutes ab. Sofern wir limitationelle Produktionsprozesse annehmen können, führt eine Erhöhung der Arbeitsqualität sogar zu gar keiner entsprechenden Zunahme im Wertgrenzprodukt und damit auch nicht in der Entlohnung, sofern nicht gleichzeitig die Qualität oder Menge des komplementären Kapitalfaktors erhöht wird. Somit stellt die Ausbildung der Arbeitskräfte auch keine ausreichende Bedingung für eine Veränderung in der Einkommensverteilung dar.

 

 

07. Die allokative Problematik der Hochschulpolitik

 

Eingangs hatten wir auf zwei Allokationsziele hingewiesen: einerseits auf die Notwendigkeit, die knappen Mittel so effizient wie möglich einzusetzen, andererseits einen Ausgleich von Angebot und Nachfrage sicherzustellen. Beide Ziele ergeben sich aus der Knappheit der Ressourcen. Da diese nicht ausreichen, alle Ziele der Produktion zu befriedigen und da es auch immer mehrere Verwendungsarten diese Ressourcen gibt, kommt es darauf an, diejenige Verwendungsart zu wählen, die den höchstmöglichen Erfolg verspricht, wobei der Erfolg der Leistungserstellung einmal an  der jeweiligen Kostenhöhe, zum andern an der Qualität gemessen werden kann. Es gilt jeweils unter den möglichen Verwendungsarten die kostengünstigste und bei gleichen Kosten die qualitativ wertvollste Alternative auszuwählen. Wir wollen hierbei kurz von dem Effizienzproblem der Allokation sprechen.

Die Forderung nach Ausgleich von Angebot und Nachfrage gilt einmal für das Gesamtangebot und die Gesamtnachfrage. Die Anzahl der Studienplätze muss der Anzahl der Studienwilligen entsprechen. Hierbei handelt es sich allerdings nur um eine Mindestbedingung. Es werden die unterschiedlichsten Studienplätze angeboten bzw. nachgefragt. Ein Studium bezieht sich immer nur auf einen Teilausschnitt des gesamten Wissens, es wird z. B. naturwissenschaftliches und geisteswissenschaftliches Wissen nachgefragt, auch innerhalb dieser groben Untergliederung gibt es jeweils eine Vielzahl von zu erlernenden akademischen Berufen. Das allokationspolitische Ziel der Anpassung von Angebot und Nachfrage verlangt nun, dass den einzelnen speziellen Ausbildungswünschen der Studierenden soweit wie immer nur möglich auch in qualitativer Hinsicht in der Ausgestaltung der Studienplätze entsprochen wird.

Die allokationspolitische Forderung bezieht sich auch nicht nur auf den Bildungsmarkt. Es muss auch ein Ausgleich zwischen den Bildungsmärkten auf der einen und den Arbeitsmärkten auf der anderen Seite herbeigeführt werden. Studienplätze werden zunächst unmittelbar von den Studierenden nachgefragt. Es sind die Studierenden, welche gewisse konkrete Vorstellungen darüber haben, welchen Beruf sie wählen wollen. Diesen Zielen ist jedoch noch nicht entsprochen, wenn jeder Studierende einen Studienplatz seiner Wahl erhalten könnte. Die Studienziele sind erst dann realisiert, wenn der einzelne nach seinem Studium auch einen Arbeitsplatz findet, der seiner Ausbildung entspricht. Insofern sind Bildungs- und Arbeitsmärkte eng miteinander verbunden.

Der Studierende, welcher auf dem Bildungsmarkt eine Nachfrage ausübt, bietet auf den entsprechenden Arbeitsmärkten bestimmte Arbeitsqualifikationen an und die Berufswünsche der einzelnen Studierenden sind erst dann erfüllt, wenn jeder Ausgebildete auch in seinem gewählten Beruf eine Anstellung findet, wenn also die Nachfrage auf den Bildungsmärkten mit der Nachfrage auf den Arbeitsmärkten übereinstimmt. Auch diese Forderung bezieht sich einmal auf die gesamte Nachfrage auf beiden Märkten sowie auf die jeweiligen qualitativen Merkmale.

Wir haben im Hinblick auf das Allokationsproblem eine dritte wichtige Unterscheidung eingangs kennen gelernt: die der Bildung und Ausbildung, wir sprachen von Bildung als Konsumgut und Ausbildung als Produktionsfaktor. Nur die Ausbildung verlangt einen Ausgleich zwischen Bildungs- und Arbeitsmärkten. Wenn Bildung um ihrer selbst willen nachgefragt wird, hat der Studierende nach Beendigung seines Studiums bereits sein Ziel erreicht, er verlangt nach Wissen und hat dieses Bedürfnis befriedigt, wenn er das kon­krete Wissen auf diesem Gebiete erlernt hat. Wird hingegen Ausbildung verlangt, so will der Studierende das nachgefragt Wissen primär nicht um seiner selbst willen erlernen, sondern vorwiegend deshalb, weil er seine Berufswünsche nur dann erfüllen kann, wenn er eine bestimmte Ausbildung erfahren hat und wenn ihm die Beendigung dieses Studiums in einer offiziellen Urkunde (Staats-, Diplom- oder Masterexamen) bescheinigt wird.

Bildungs- und Ausbildungsmärkte unterscheiden sich nun in mehrerer Hinsicht. Im Hinblick auf die Zielsetzung wird man die Forderung erheben können, dass jedem, welcher Bildung nachfragt, auch die hierfür erforderlichen Bildungsgüter angeboten werden sollten. Es gibt keinen einsehbaren Grund, weshalb man den Wunsch nach Bildung nicht erfüllen sollte, sofern der Bildungswillige bereit ist, auch die Kosten zu übernehmen, welche im Zusammenhang mit dem Angebot an Bildungsgütern entstehen.

Im Hinblick auf die Nachfrage nach Ausbildung hingegen gibt es gute Gründe dafür, das Bildungsangebot auf das Angebot an spezifischen Arbeitsstellen zu beschränken. Wir können nicht davon ausgehen, dass jeder, der einen akademischen Beruf erlernt hat, auch in seinem Beruf tätig werden kann. Sowohl die jeweils angewandte Produktionstechnik sowie die jeweilige Unternehmungsstruktur bestimmen das Angebot an akademischen Arbeitsplätzen. Wir werden weiter unten noch sehen, dass sowohl für die Akademiker selbst, aber auch für andere Arbeitnehmergruppen mit höchst unerwünschten Lösungen zu rechnen ist, wenn das Angebot an Akademikern die Nachfrage seitens der Unternehmungen übersteigt.

Aber auch im Hinblick auf die Realisierungsmöglichkeiten bestehen beachtliche Unterschiede zwischen Bildungs- und Ausbildungsmarkt. Wir werden weiter unten noch sehen, dass Ausbildung mit einem sehr hohen Ressourcenverzehr verbunden ist. In sehr aufwendigen Prüfungsverfahren muss festgestellt werden, inwieweit der Ausgebildete auch tatsächlich über das Wissen verfügt, das für die einzelnen akademischen Arbeitsplätze unerlässlich ist.

Diese Überprüfungen sind auf jeden Fall notwendig, würden die Hochschulen darauf verzichten, diese Prüfungen durchzuführen, so müssten sie von den betreffenden Arbeitgebern nachgeholt werden und diese nachgezogenen Prüfungen dürften sehr viel kostspieliger ausfallen, als wenn sie zentral in den Ausbildungsstätten selbst durchgeführt werden. Diese Prüfungen sind nicht nur notwendig, um festzustellen, ob ein Anwärter auf einen akademischen Arbeitsplatz über die Kenntnisse verfügt, die zur Ausfüllung dieses Arbeitsplatzes notwendig sind. Auch die Startchancengleichheit zwischen den einzelnen Bewerbern kann nur gewahrt werden, wenn die einzelnen Kenntnisse der einzelnen objektiv nachgewiesen werden können.

Sehr viel geringer sind die Aufwendungen, die zur Bereitstellung allgemeinen Wissens gemacht werden müssen. Natürlich verursacht auch das Abhalten von Vorlesungen oder das Anfertigen von wissenschaftlichen Büchern und Zeitschriften Kosten. Lehrer müssen eingestellt, Hörsäle eingerichtet und Bücher geschrieben und gedruckt werden. Trotzdem sind die hierbei entstehenden Kosten aus mehreren Gründen geringer als bei der Überprüfung von Ausbildungswissen. Erstens haben diese Bildungsgüter im Gegensatz z. B. zu den Prüfungsleistungen den Charakter eines Kollektivgutes. Über die Kollektivgutproblematik werden wir uns weiter unten noch ausführlich befassen. An dieser Stelle reicht der Hinweis, dass z. B. eine Vorlesung den gleichen Aufwand verursacht, gleichgültig, ob nur ganz wenige Zuhörer anwesend sind oder ob der Hörsaal brechend voll ist. Es muss ein Hörsaal zur Verfügung gestellt und es muss eine Vorlesung angesetzt werden unabhängig von der Zahl der Besucher dieser Lehrveranstaltung. Bei gleicher Leistung erhöht sich der Gesamtnutzen der Vorlesung, je mehr Studierende die Vorlesung besuchen. Nach der Definition von Paul Samuelson ist dies jedoch ein Charakteristikum eines Kollektivgutes.

Ähnliches gilt für die Produktion von wissenschaftlichen Büchern. Ist einmal der Text des Buches geschrieben und gesetzt, steigen die Kosten bei einer Ausweitung der Auflage nur geringfügig. Es bestehen sehr hohe Fixkosten, die unabhängig von der Auflagengröße anfallen, die Stückkosten können also sehr stark gesenkt werden, wenn es gelingt, den Absatz zu vergrößern.

Diese Möglichkeiten sind nun durch die Entwicklung des Computers und vor allem des Internets enorm gestiegen. Auch hier gilt, dass dann, wenn eine wissenschaftliche Abhandlung einmal geschrieben und ins Internet gestellt wurde, dieses Wissen jedem zur Verfügung steht, der über einen Computer und einen Zugang zum Internet verfügt. Wenn wir berücksichtigen, dass immer mehr Haushalte aus allgemeinen Gründen sich einen Computer leisten und auch einen Zugang zum Internet haben, fallen die zusätzlichen Kosten für die Einsicht dieser im Internet stehenden Artikel für den einzelnen Benutzer fast auf null. Einkommensschranken bestehen dann nur noch insoweit und deshalb, weil Empfänger geringen Einkommens oftmals weder über das Geld verfügen, sich einen Computer mit Internetanschluss zu leisten noch das Minimalwissen besitzen, das zur Bedienung eines Computers notwendig ist. Insoweit kann man also davon sprechen, dass Allgemeinwissen heutzutage fast für jeden zur Verfügung steht und fast von jedem in Anspruch genommen werden kann.

Natürlich hat diese Verbreitung von Wissen über das Internet nicht nur Vorteile. Während die Veröffentlichungen auf traditionellem Wege (in Büchern und Zeitschriften) eine Kontrolle der Veröffentlichungen gestattet, entfällt diese Kontrollmöglichkeit bei der Veröffentlichung im Internet weitgehend. Wer sich Wissen auf dem Wege über Bücher und Zeitschriften besorgt, kann davon ausgehen, dass andere Wissenschaftler die Richtigkeit dieses Wissens bereits überprüft haben, während Artikel auch ohne jegliche Prüfung ins Internet gestellt werden können, mit der Folge, dass derjenige, welcher sich Wissen aus dem Internet besorgt, selbst (z. B. durch Lesen konkurrierender Artikel) die Korrektheit dieser Ausführungen überprüfen muss.

Der Vorteil einer Internetveröffentlichung liegt hingegen einmal darin, dass sich ein sehr viel größerer Kreis von Personen dieses Wissen aneignen kann und dass auch die Veröffentlichung und Verbreitung von Forschungsergebnissen im Internet sehr viel schneller erfolgen kann als dies auf traditionellem Wege möglich ist. Eine Veröffentlichung in einer angesehenen wissenschaftlichen Zeitschrift dauert oft vom Termin des Einreichens des Artikel bis zu seiner Veröffentlichung mehr als ein Jahr, während ein Artikel unmittelbar nach seiner Fertigstellung ins Internet gestellt werden kann.

Ein weiteres Allokationsproblem besteht in der Frage, in welchem Umfang knappe Ressourcen für Zwecke der Lehre und der Forschung eingesetzt werden sollen. Hierbei entsteht auch die Frage, ob Forschung und Lehre getrennt oder in einer Einheit angeboten werden sollen. De facto haben wir in der BRD Einrichtungen, wie vor allem die Forschungsinstitute, welche nur Forschung betreiben, andere Stätten wie die Fachhochschulen, welche sich im Wesentlichen auf die Lehre beschränken und schließlich Organisationen wie die klassischen Universitäten, welche Forschung und Lehre anbieten.

Prinzipiell gehen wir in der Wachstumstheorie im Allgemeinen davon aus, dass Arbeitsteilung und Spezialisierung die allgemeine Produktivität steigert. Es gibt trotzdem gute Gründe für das in klassischen Universitäten realisierte Prinzip der Einheit von Forschung und Lehre. Auf der einen Seite erhalten die Forscher die Gelegenheit, vor der Veröffentlichung ihrer Theorien und empirischen Untersuchungen diese mit den Studenten zu diskutieren und gewisse Fehlentwicklungen schnell zu korrigieren.

Diese Diskussionen im Hörsaal mögen zwar nicht ganz so intensiv und fruchtbar sein, wie die Diskussion unter Fachkollegen, können jedoch kontinuierlich und relativ schnell durchgeführt werden, während eine Veröffentlichung in einer wissenschaftlichen Zeitschrift zeitraubend ist, auch fachliche Diskussionen auf wissenschaftlichen Tagungen finden nicht sehr häufig statt, sodass auf die Ergebnisse dieser Diskussion oftmals sehr lange gewartet werden muss.

Auf der anderen Seite erfahren auch die Studierenden bereits während ihres Studiums die neuesten Forschungsergebnisse und können diese in der Praxis sehr schnell umsetzen. Der Zeitraum, der verstreicht zwischen der Entdeckung bestimmter Forschungsergeb­nisse und ihrer Anwendung in der Praxis, kann auf diese Weise entscheidend verkürzt werden, sodass auf diesem Wege der technische Fortschritt schneller realisiert werden kann und damit das wirtschaftliche Wachstum insgesamt ansteigt.

Oftmals wird beklagt, dass an den klassischen Universitäten die Lehre vernachlässigt werde und dass die Berufung auf die Lehrstühle allein aufgrund der Forschungsaktivitäten der zu Berufenden erfolge. Natürlich wird man davon ausgehen müssen, dass die Lehrmethoden keinesfalls immer optimal erfolgen und dass auch im Hinblick auf die Vermittlung von Wissen zahlreiche Verbesserungen möglich sind. Man wird auch nicht bestreiten können, dass es unter den Lehrstuhlinhabern immer auch solche gibt, welche die Lehre sträflich vernachlässigen.

Trotzdem halte ich das weitverbreiterte Urteil, dass an den klassischen Universitäten die Lehre generell vernachlässigt werde und bei den Berufungen auf die Lehrstühle überhaupt keine Rolle spiele, für falsch und übertrieben. Wenn ich auf die Erfahrungen in meinem eigenen Wissenschaftsbereich der Wirtschaftswissenschaften zurückblicke, so wurde bei den Beratungen in den Berufungsverhandlungen immer auch die Lehrbefähigung der Kandidaten überprüft, auch wurden die Kollegen, welche in eine engere Wahl gezogen wurden, zu einem Vortrag vor Studenten mit Diskussion gebeten, bei den Beratungen wirkten darüber hinaus auch die Studentenvertreter mit.

Es fanden schließlich auch regelmäßige Evaluierungen der Lehrveranstaltungen durch die Studenten statt und in diesen Bewertungen schloss die Mehrheit der Kollegen durchaus positiv ab, obwohl man bei Befragungen durch Studenten immer berücksichtigen muss, dass sich die Bewertung der einzelnen Lehrveranstaltungen nicht primär daran orientiert, inwieweit den Studenten das Wissen vermittelt wurde, das dann später in der Praxis benötigt wurde, sondern oftmals eben einseitig die Frage nach dem Schwierigkeitsgrad des behandelten Stoffes beantwortet wurde.

Natürlich ist es auch eine wichtige Aufgabe eines Lehrenden, auch schwierige Lernstoffe so zu vermitteln, dass sie auch von dem Durchschnitt der Studenten verstanden werden. Auch wird man zugeben können, dass ein begabter Lehrer sich vor allem dadurch auszeichnet, dass es ihm gelingt, auch schwierige Zusammenhänge verständlich zu vermitteln. Aber trotzdem gilt festzuhalten, dass es im Lernstoff sehr unterschiedliche, in der Sache begründete Schwierigkeitsgrade gibt und dass jemand eigentlich erst nach beendetem Studium in der Lage ist zu entscheiden, ob ein konkreter Lehrinhalt nun schwierig zu verstehen ist, weil der Lehrstoff als solcher komplex ist oder nur deshalb, weil der Lehrende es nicht versteht, Lerninhalte verständlich zu machen.

Ganz anders ist der Vorwurf zu beurteilen, dass das Betreuungsverhältnis zwischen Lehrpersonal und der Anzahl der Studierenden zu hoch sei. Wenn auf einen Lehrenden deutlich mehr als 100 Studierende kommen, kann man sicherlich nicht mehr von einem ausreichenden Betreuungsverhältnis sprechen. Gerade die Lehre zählt zu den Gütern, die eine besonders hohe Arbeitsintensität verlangen. Ein befriedigendes Lehrergebnis wird man nur dann erzielen, wenn es gelingt, das Betreuungsverhältnis auf etwa 30 Studierende pro Lehrkraft zu reduzieren. Insofern ist der Vorwurf richtig, dass die vom Staat für Lehrzwecke zur Verfügung gestellten Finanzmittel entscheidend aufgestockt werden sollten.

Eng verwandt mit der Frage der Aufteilung der Ressourcen auf Lehre und Forschung ist die weitere Frage, wie die knappen materiellen Ressourcen auf Lehre im engeren Sinne und auf Prüfungsleistungen aufgeteilt werden sollten. Hier spielt zunächst die oben getroffene Unterscheidung zwischen Bildung und Ausbildung eine entscheidende Rolle. Wird Wissen um seiner selbst willen nachgefragt, so bedarf es keiner Überprüfung durch Dritte, wie groß der Lernerfolg ist. Der einzelne kann solche Tests selbst durchführen, es liegt in seinem eigenen Interesse, sich selbst nicht zu betrügen.

Anderes gilt für die Interessenlage bei der Ausbildung. Hier entscheidet die Prüfung mit darüber, inwieweit der Geprüfte Zugang zu den akademischen Arbeitsplätzen in der Wirtschaft und beim Staat erhält. Zumindest kurzfristig kann er sich besser stellen, wenn die Prüfungsergebnisse geschönt sind. Objektivität und Chancengleichheit lassen sich nur dadurch realisieren, dass der Lernerfolg von sachkundigen Dritten überprüft wird.

Langfristig dürften die Studierenden genauso wie die Lehrenden an einem hohen Wissensniveau sowie an in der Praxis anerkannten Prüfungen interessiert sein, die Lehrenden, weil sie dann damit rechnen können, dass die Begabtesten ihre Universitäten aufsuchen werden, was sich wiederum in einer überdurchschnittlich hohen Spendenfreudigkeit der Praxis niederschlagen wird; die Studierenden werden auf lange Sicht deshalb ein Interesse an einem hohen Ranking ihrer Universität haben, weil sie dann selbst bei nur durchschnittlich guten Noten bessere Berufschancen besitzen.

Wenn sich auch bessere Lehrergebnisse positiv auf die Examensnoten auswirken werden, so gilt das, was wir bereits oben festgestellt haben, für die Lernerfolge der Studierenden a fortiori. Das Angebot an pädagogisch gut aufbereitetem Lehrmaterial ist heute so groß, dass selbst dann, wenn die Vorlesungen und Übungen auf einem pädagogisch miserablem Niveau abgehalten würden, der einzelne Student trotzdem die Möglichkeit hätte, sich fast jedes notwendige Wissen anzueignen. 

Die staatliche Bürokratie hat sich in der Vergangenheit wiederholt darum bemüht, das Studium dadurch effektiver zu gestalten, dass das Studium gestrafft und die Studiendauer drastisch verkürzt wird. Wenn es auch richtig ist, dass in der Praxis oftmals die Güte eines Bewerbers daran gemessen wird, wie zügig das Studium absolviert wurde, muss man sich darüber klar werden, dass man in dieser Frage auch über das Ziel hinaus schießen kann und gerade durch eine zu starke Straffung des Studiums die anfallenden Kosten erhöht und damit zu einer Vergeudung knapper Ressourcen beiträgt.

Gerade dann, wenn ein Student dazu gezwungen wird, relativ schnell sein Studium abzuschließen, besteht die Gefahr, dass die Zahl derjenigen, welche durch die Prüfung fallen und deshalb die Prüfungen wiederholen müssen, stark ansteigt. Die der Universität pro Student anfallenden Kosten hängen jedoch entscheidend davon ab, wie viel  Prüfungsleistungen der einzelne Student benötigt. Ob ein Student eine Vorlesung ein- oder zweimal belegt oder ob ein Student eine bestimmte Lehrveranstaltung im vierten oder fünften Semester aufsucht, hat jedoch für die der Hochschule entstehenden Kosten nahezu keinen Einfluss.

Wenn Studenten eine Lehrveranstaltung mehrfach besuchen, so belastet das die Universität nur dann, wenn das Angebot an Hörsälen zu knapp ist. Für den Lehrenden selbst ist es jedoch gleichgültig, ob seine Vorlesung von 100 oder 200 Studenten belegt wird. Wenn jedoch ein beachtlicher Prozentsatz der Studenten de facto jede Prüfung zweimal ablegen muss, so erhöhen sich die sehr arbeitsintensiven Prüfungsleistungen und  mit ihnen auch die anfallenden Kosten.

In Anbetracht dessen, dass sich die durchschnittliche Lebenserwartung der heutigen Menschen in den letzten 50 Jahren fast um 10 Jahr erhöht hat, fragt es sich auch, ob die Tendenz, immer früher ins Erwerbsleben einzutreten und dann auch immer früher wiederum aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, wirklich einer sinnvollen Lebensaufteilung entspricht, ob es nicht insgesamt der Wohlfahrt der Bevölkerung besser dienen würde, wenn man diese Frage des Eintritts und Austritts aus dem Erwerbsleben dem einzelnen freistellen würde.

Eigentlich wäre es erwünscht, dass dieser Ausgleich von Angebot und Nachfrage von selbst eintreten würde, de facto bestehen jedoch große Ungleichgewichte, aufgrund derer sich der Staat oftmals veranlasst sieht, diesen Ausgleich ex post durch Begrenzung des Studienzugangs herbeizuführen. Dass auch heutzutage noch nicht alle Personen Zugang zu den weiterführenden Bildungseinrichtungen haben und aufgrund der Knappheit der Bildungsgüter ausgeschlossen werden, zeigt das Beispiel des Numerus clausus an einigen Fakultäten der Hochschulen.

Nun könnte man versucht sein, bei einem zu geringen Angebot an Bildungsgütern trotzdem jedem Studienwilligen einen Zugang zu ermöglichen, indem eben für jeden Studierenden etwas weniger Aufwand betrieben und das Betreuungsverhältnis zwischen Lehrenden und Studierenden (Zahl der Studierenden pro Lehrkraft) erhöht würde. De facto besteht jedoch diese Möglichkeit nicht. Man geht hier von der Tatsache aus, dass das Bildungsangebot nicht beliebig gestückelt werden kann und dass der Wert der Ausbildung nahezu auf null absinkt, wenn nicht für jeden, der die Bildungseinrichtungen in Anspruch nimmt, eine Mindestausbildung garantiert wird.

 

 

08. Allokation und Bürokratie

 

Die Produktion von Gütern und die Leistungserstellung können grundsätzlich auf marktwirtschaftliche oder bürokratische Weise erfolgen. Der Hauptunterschied zwischen beiden Organisationsformen besteht darin, dass bei marktwirtschaftlicher Organisation die Produktion an den Bedürfnissen der Nachfrager angepasst wird. Zwar entscheiden die Unternehmer in eigener Verantwortung, was, wie viel und in welcher Form produziert wird, sie können jedoch ihre Produkte nur dann absetzen, wenn sie sich an den Bedarf der Haushalte anpassen. Unternehmer erzielen nur dann einen Gewinn, wenn sie mit ihrem Angebot den Wünschen der Haushalte entsprechen. Versuchen sie gegen diesen Bedarf zu produzieren, so bleiben sie auf ihren Waren sitzen und gehen schließlich bankrott.

Ganz anders funktioniert ein bürokratisches System. Hier entscheidet die Bürokratie darüber, welche Leistungen und in welchem Umfang erstellt werden. Die Bürger als Nachfrager der von der Bürokratie erstellten Leistungen können über Annahme oder Ablehnung nicht frei entscheiden. Die staatliche Bürokratie hat die Position eines Angebotsmonopolisten inne.

Diesem Unterschied in der Organisation entspricht weiterhin auch ein Unterschied in der Finanzierung der Leistungen. Während in einer Marktwirtschaft für die einzelnen Güter Preise bei der Inanspruchnahme erhoben werden, finanziert sich die Bürokratie über die Erhebung von Steuern, welche nicht bei der Inanspruchnahme der einzelnen Leistungen, sondern unabhängig davon in periodischen Abständen zu entrichten sind und deren Höhe nicht an dem Wert der angebotenen Leistungen, sondern an allgemeinen sozialen Kriterien ausgerichtet wird.

Im Allgemeinen gehen wir in der Ordnungstheorie davon aus, dass marktwirtschaftliche Systeme allokationspolitische Aufgaben effizienter lösen können als bürokratische Systeme. Im Markt werden die Unternehmer durch den Preismechanismus über den Bedarf der Haushalte unterrichtet, gleichzeitig besteht für die Anbieter ein Anreizsystem, sich an den Bedürfnissen der Haushalte auszurichten. Der Bürokratie mangelt es an einem vergleichbaren System. Weder werden die Bürokraten in ähnlicher Weise über die Bedürfnisse der Haushalte unterrichtet, noch bestehen finanzielle Anreize, welche die Anbieter der bürokratischen Leistungen darauf drängen, das Angebot an den Wünschen der Bürger auszurichten.

Bezogen auf die im Rahmen der Hochschulen zu erbringenden Leistungen steht hier die Frage zur Diskussion, ob die anstehenden Kosten über allgemeine Steuermittel (bürokratische Lösung) oder über Studiengebühren (marktwirtschaftliche Lösung) finanziert werden sollen. Bei der marktwirtschaftlichen Lösung entscheidet der einzelne Studierende darüber, welches Studium er wählen und an welcher Hochschule er studieren möchte, er entscheidet damit indirekt darüber mit, welche Hochschulen und Fakultäten ausgebaut werden können und welche mangels Nachfrage oder auch wegen schlechter Leistung in ihrem Umfang reduziert werden müssen.

Bei der bürokratischen Lösung entscheiden die Bürokraten oder auch die Politiker darüber, wie viel Finanzmittel insgesamt und für jede einzelne Einrichtung (Hochschule, Fachbereich) ausgegeben werden. Zwar hat der einzelne Student das Recht, den Fachbereich und die Hochschule selbst zu wählen; wenn jedoch die Bürokratie weniger Studienplätze, als von den Studenten nachgefragt, anbietet, so entscheidet ein Numerus clausus darüber, wer zu einem bestimmten Studium angenommen wird und an welcher Hochschule das Studium zu absolvieren ist. Der einzelne Student kann sich nun gezwungen sehen, ein Studium der zweiten Wahl zu beginnen, da der bevorzugte Fachbereich einen Numerus clausus kennt und er in diesem Fachbereich keinen Studienplatz erhalten konnte.

Bürokraten verfolgen im Allgemeinen das Ziel, das Leistungsangebot der Hochschulen zu kontrollieren. Hierzu erlassen sie allgemein gültige Rahmenordnungen, welche das Studium vereinheitlichen und so besser kontrollieren lassen. Natürlich wird man einräumen müssen, dass eine gewisse Vergleichbarkeit der einzelnen Studiengänge erwünscht und auch notwendig ist, damit die Studenten eine für sie optimale Entscheidung treffen können.

Auch wird die Möglichkeit, eine einmal falsch getroffene Studienwahl zu revidieren und in einen anderen Fachbereich überzuwechseln, sicherlich auf diese Weise vereinfacht. Ist jedoch hierzu wirklich notwendig, dass allgemeine Rahmenordnungen z. B. festlegen, dass Examensnoten nur in Schritten x,0 x,3 und x,7 festgelegt werden dürfen, dass auf der ganzen Welt die Examensabschlüsse als Bachelor und Master bezeichnet werden und dass unabhängig von sachlichen Notwendigkeiten die Mindestgröße einer Fakultät von der übergeordneten Bürokratie festgelegt werden muss und dass auf diese Weise Fachbereiche, welche nichts miteinander zu tun haben, zu Fakultäten zusammen geschlossen werden?

Man wird auf diese Weise weder die Vergleichbarkeit der Studien noch die Mobilität zwischen den einzelnen Fächern fördern noch die durchschnittliche Studiendauer verkürzen können. Durch den Zusammenschluss unterschiedlicher Studiengänge werden nur die Selbstverwaltungsorgane gezwungen, sich mit Fragen zu befassen, welche nichts mit dem eigentlichen Fachbereich zu tun haben.

 

 

09. Allokationsprobleme bei politischen Lösungen 

 

Die staatliche Bürokratie ist ein Subsystem des politischen Systems. Auch für das politische System gilt, dass die Allokationsprobleme anders als in marktwirtschaftlichen Systemen gelöst werden. Wir wollen deshalb im Weiteren der Frage nachgehen, inwieweit mit der Hochschulfinanzierung über Steuermitteln allokative Probleme entstehen. Es sind vor allem drei Probleme, welche in diesem Zusammenhang in der Öffentlichkeit diskutiert werden. Der Staat bietet erstens grundsätzlich seine Leistungen als Kollektivgüter an im Gegensatz zum Markt, in dem Individualgüter gehandelt werden.

Wir werden uns mit der Problematik, die sich aus dem Kollektivgutcharakter der Bildung ergibt, im nächsten Abschnitt ausführlich befassen. Darüber hinaus wird zweitens die Frage diskutiert, ob bei einer Abhängigkeit des Bildungswesens vom Staat die im Grundgesetz geschützte Lehr- und Forschungsfreiheit bedroht wird. Schließlich geht es drittens um die Frage, ob der Wahlmechanismus nicht die Gefahr mit sich bringt, dass der Umfang der Steuerfinanzierung von sachfremden Einflüssen abhängt, welche die Bildungsziele gefährden.

Beginnen wir mit der Frage, ob bei einer Steuerfinanzierung der Hochschulen das Grundrecht der Lehr- und Forschungsfreiheit bedroht ist. Der Umstand, dass diese beiden Rechte durch das Grundgesetz geschützt werden, bringt es mit sich, dass der Staat grundsätzlich die Lehr- und Forschungsfreiheit zu beachten hat und dass überall dort, wo die politischen Organe den Versuch machen, diese Freiheiten einzuschränken die Möglichkeit besteht, auf dem Gerichtswege die Einhaltung dieser Grundrechte einzuklagen. Es ist deshalb auch nicht zu befürchten, dass diese Grundrechte bei einer Hochschulfinanzierung mit Steuermitteln in stärkerem Maße verletzt werden als andere Rechte.

Trotzdem kann die Lehr- und Forschungsfreiheit auf indirektem Wege bei einer Finanzierung über Steuermittel eingeschränkt werden. Dadurch, dass der Staat darüber entscheidet, welchen Hochschulen und welchen Fachbereichen Geldmittel zur Verfügung gestellt werden, übt er auch Einfluss darauf aus, welche Lehrinhalte sich durchsetzen werden und welche Forschungsrichtungen verfolgt werden können.

Nun muss man sich darüber im Klaren sein, dass ein solcher indirekter Einfluss auch dann erfolgen kann, wenn andere Finanzierungsquellen als Steuermittel eingesetzt werden. Jeder Geldgeber wird bemüht sein, die von ihm finanziell unterstützten Projekte zu beeinflussen. Dies gilt vor allem auch dann, wenn Unternehmungen Spenden an Hochschulen oder Forschungseinrichtungen gewähren. Gerade aus diesen Gründen sieht z. B. die Deutsche Forschungsgemeinschaft bei der Entscheidung über die Förderung von Forschungsvorhaben ein detailliertes Überprüfungsverfahren von unabhängigen Gutachtern vor, um solche möglichen Einflüsse soweit wie immer nur möglich zu unterbinden.

Trotzdem besteht bei privaten Finanzierungsquellen ein entscheidender Unterschied zur staatlichen Förderung über Steuermittel. Wird festgelegt, dass Forschung und Lehre allein über Steuermittel finanziert werden sollen, so geht der mögliche Einfluss immer nur von einem Geldgeber aus, die einzelnen Hochschulen sind auf die eine staatliche Stelle angewiesen, während bei der Möglichkeit privater Finanzierung in der Regel zwischen verschiedenen möglichen Geldgebern gewählt werden kann. Erscheint einer Hochschule oder einem Wissenschaftler der Einfluss des einen potenziellen Geldgebers zu hoch, so kann er sich um andere Geldgeber bemühen. Es besteht fast immer eine Konkurrenz zwischen mehreren potentiellen Geldgebern.

Diese Überlegungen können nun auch auf den Fall übertragen werden, dass die Finanzierung der Lehre vorrangig über Studiengebühren erfolgt. Hier entscheidet der einzelne Student darüber, an welcher Universität er studieren möchte und welche Finanzmittel deshalb den einzelnen Hochschulen und Fachbereichen zur Verfügung gestellt werden. Hier ist jedoch die Gefahr eines monopolistischen Einflusses am geringsten, da eine Vielzahl von Studenten diese Entscheidung zu treffen hat. Wir haben hier die Bedingungen eines Wettbewerbsmarktes.

Bei einer Finanzierung der Hochschulen über Steuermittel entsteht eine weitere Schwierigkeit. Die Höhe der Steuereinnahmen hängt entscheidend von der jeweiligen Konjunkturlage ab. Die Steuereinnahmen steigen in Zeiten des Konjunkturaufschwungs, sie fallen in Zeiten der Rezession und Depression. Da zumindest ein Teil der Steuereinnahmen aus einer progressiv gestalteten Einkommenssteuer entstammen, steigt das Steueraufkommen in Zeiten des Konjunkturaufschwungs sogar stärker als die allgemeinen Konjunkturdaten an. In Zeiten des Konjunkturabschwungs hingegen fallen die Steuereinahmen aus den gleichen Gründen stärker als die allgemeine Konjunktur.

Diese Konjunkturabhängigkeit des Steueraufkommens hat nun zur Folge, dass in De­pressionszeiten für die Hochschulen weniger Steuermittel zur Verfügung gestellt werden, dass sich der Staat in Depressionszeiten zu Stellenstreichungen und allgemeinen Kürzungen gezwungen sieht. Wir müssen berücksichtigen, dass ohnehin ein großer Teil der Staatsausgaben zumindest kurzfristig nicht gekürzt werden kann, weil sie entweder aufgrund internationaler Verträge anfallen oder aufgrund der Tarifverträge und der Kündigungsgesetzgebung nicht gekürzt werden können.

Die Politiker werden deshalb bemüht sein, Kürzungen in den Bereichen vorzunehmen, wo kurzfristige Kürzungen überhaupt noch möglich sind und sie werden vorwiegend dort ihre Ausgaben reduzieren, wo die Kürzungen nicht wählerwirksam sein werden. Im Allgemeinen muss man befürchten, dass die Masse der Wähler Kürzungen im Hochschulbereich eher hinnehmen als in anderen Bereichen, vor allem im Bereich der zahlreichen Subventionen.

Eine solche Änderung in der Struktur der Ausgaben ist jedoch wohlfahrtspolitisch höchst unerwünscht. Sind Kürzungen notwendig, so werden sie die Wachstumsrate des Inlandsproduktes weniger beeinträchtigen, wenn diese Ausgabenstreichungen bei konsumtiven, nicht aber bei investiven Ausgaben vorgenommen werden. Subventionen zählen zu den konsumtiven, der Ausbau der Hochschulen hingegen vorwiegend zu den investiven Ausgaben des Staates.

Nun  wird vor allem im Rahmen der Keynesianischen Theorie die Vorstellung entwickelt, dass der Staat in Zeiten des Konjunkturabschwungs die Aufgabe habe, die Verringerung in der privaten Nachfrage dadurch zu kompensieren, dass der Staat seine Nachfrage ausdehne und einen größeren Teil seiner Ausgaben defizitär finanziere. Folgt man diesen Vorschlägen, dürfte es eigentlich nicht zu den konjunkturbedingten Ausgabenkürzungen in Zeiten der Rezession und Depression im Hochschulbereich kommen. Trotz Rückgangs im Steueraufkommen sollten danach die vorwiegend investiven Ausgaben für Hochschulen unverändert bleiben und deshalb mit Krediten finanziert werden.

Der Vorschlag einer defizitären Fiskalpolitik beschränkt sich zwar auf die keynesianisch orientierten Politiker und Wissenschaftler. Aber auch die angebotstheoretisch orientierten Wissenschaftler wenden sich dagegen, dass in Zeiten des Konjunkturabschwungs die Ausgaben des Staates zurückgenommen werden. Angebotstheoretiker verurteilen zwar eine aktive Konjunkturpolitik in dem Sinne, dass die Ausgaben des Staates antizyklisch gestaltet werden. Sie treten jedoch dafür ein, dass die Staatsausgaben an den langfristigen Zielen ausgerichtet werden und deshalb in Zeiten der sinkenden Konjunktur nicht gekürzt werden sollten.

Sie halten zwar am Prinzip des Budgetausgleichs fest, beziehen dieses Ziel jedoch auf den gesamten Konjunkturzyklus, nicht auf das einzelne Jahr und treten sehr wohl dafür ein, dass in Zeiten des Konjunkturabschwungs Defizite im Staatshaushalt hinzunehmen seien, dass diese jedoch durch Budgetüberschüsse in Zeiten des Konjunkturaufschwungs ausgeglichen werden sollten. Somit besteht unter den Wirtschaftswissenschaftlern weitgehend Einigkeit darüber, dass die investiven Staatsausgaben – und die Finanzierung der Hochschulen zählt zu dieser Gruppe – in Zeiten des Konjunkturrückgangs nicht gekürzt werden sollten.

Die Forderung nach einer konjunkturgerechten Budgetgestaltung richtet sich nun in erster Linie an die Bundespolitik. Konjunkturpolitik zählt zu den Aufgaben des Bundes und nicht primär der Länder; die Bildungspolitik hingegen fällt in der BRD vorrangig in den Aufgabenbereich der Länder. Also wird man erwarten müssen, dass sich zwar die Bundespolitik an diese konjunkturpolitischen Erfordernissen eher hält als die Länder, dass aber gerade deshalb, weil die Bildungsausgaben vorwiegend in den Bereich der Länder fallen, auch damit gerechnet werden muss, dass die Ausgaben für die Hochschulen in Zeiten des Konjunkturrückschlags reduziert werden.

Natürlich sind gemäß Stabilitätsgesetz auch die Länder verpflichtet, die Konjunkturpolitik des Bundes zu unterstützen, die Landesfinanzminister haben jedoch größere Schwierigkeiten als der Bundesfinanzminister, in Zeiten des Konjunkturabschwungs Defizite im Staatshaushalt zuzulassen. Nun bräuchte es eigentlich für ein konjunkturgerechtes Verhalten der Länder bei der Hochschulfinanzierung gar nicht zu Defiziten während der Rezession und Depression kommen, wenn die Politiker bereit wären, in Zeiten der Prosperität Budgetüberschüsse anzulegen. Aber gerade zu einem solchen Verhalten finden sich die Politiker im Allgemeinen nicht bereit. Die Tatsache, dass die Steuerquellen sprudeln, veranlasst die Politiker aller Richtungen den Wählern Vergünstigungen in Aussicht zu stellen, die Erwartung, dass sich in der Arbeitslosenversicherung konjunkturbedingt Überschüsse bilden, wird zum Anlass genommen, die Beitragssätze zu reduzieren und die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung auszuweiten.

Gleichzeitig werden Subventionen wie z. B. die Pendlerpauschale wiederum ausgeweitet mit dem Argument, dass der Staat einen Teil seiner Einnahmenzuwächse an die Bürger zurückgeben sollte. Dass Subventionen ganz generell abgebaut werden sollten und dass die Pendlerpauschale einen marktverzerrenden und umweltpolitisch höchst unerwünschten Einfluss ausübt, wird ignoriert. Offensichtlich sehen sich die Politiker berufen, das Wählervolk permanent zu beglücken, obwohl es doch eigentlich primäre Aufgabe der Politiker sein sollte, den Bürgern ein weitgehend selbständiges Leben zu ermöglichen.

 

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Fortsetzung!