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Analyse des bestehenden Steuersystems

 

 

 

Gliederung:

 

1. Ziele und Mittel

2. Verbrauchs- und Umsatzsteuern

3. Einkommensteuer

4. Vermögens- und Erbschaftssteuer

5. Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer

6. Sozialabgaben

7. Gewinnsteuern und Kopfsteuern

8. Zölle und Subventionen

9. sonstige Steuern (Körperschaftsteuer, Grundsteuern, Gewerbesteuern)

 

 

 

 

Kapitel 3: Einkommensteuer Teil IV

 

 

Gliederung:

 

1. Einführung

2. Der progressive Einkommenssteuersatz

3. nominelle versus reale Bezugsgröße

4. Stufentarif statt Formeltarif

5. Einheitlicher Steuersatz und die Problematik der Abgeltungssteuer

6. Ehegattensplitting

7. Reduzierung versus Erhöhung der Steuersätze

8. Der Wegfall von Steuervergünstigungen

9. Der Begriff der Werbungskosten

                10. Der Vorschlag einer negativen Einkommensteuer

 

 

 

9. Der Begriff der Werbungskosten

 

Zu der Vielzahl der bestehenden Steuerbefreiungen zählen auch die Werbekosten. Wir wollen uns nun in dem folgenden Abschnitt mit der Problematik der Werbekosten anhand des Beispieles der Pendlerpauschale etwas ausführlicher befassen.

 

Im Jahre 2006 beschloss die Bundesregierung, ab 2007 die Pendlerpauschale (die sogenannte Entfernungspauschale) weitgehend abzuschaffen. Galten die Fahrten von der Wohnung zur Arbeitsstätte bisher als Werbungskosten, wurde nun diesen Kosten entsprechend dem Werkstorprinzip, wonach die Kosten zur Erlangung von Einkommen erst am Werkstor beginnen, den Charakter als Werbungskosten weitgehend abgesprochen. Nur noch die Arbeitsstätte selbst sollte der Berufssphäre zugerechnet werden, während die Wege von und zu der Arbeit dem Privatbereich zugeordnet werden sollten und deshalb bei der Einkommenssteuer nicht zu berücksichtigen seien. Allerdings sah diese Gesetzesänderung vor, dass in besonderen Härtefällen, dann nämlich, wenn die Entfernung zwischen Wohnung und Arbeitsstätte mehr als 20 km betrage, die darüber hinausgehenden Fahrtkosten ähnlich wie die bisherigen Werbungskosten vom einkommenssteuerpflichtigen Einkommen abgezogen werden können. Von den etwa 35 Mio. Erwerbstätigen fallen dementsprechend nur etwa 5 Mio. unter diese Begünstigungen.

 

Kritik an diesen Maßnahmen erfolgte zunächst von Seiten einiger Finanzgerichte. So hielten insbesondere die Finanzgerichte Niedersachsen und Saarland diese Neuregelung unvereinbar mit dem Schutz von Ehe und Familie sowie mit dem Gleichheitsgebot und damit für verfassungswidrig. Auf dem Wege der Normenkontrolle wurden diese Fälle dem Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung vorgelegt.

 

Zur Begründung führen diese beiden Finanzgerichte an, dass die Fahrt zur Arbeit beruflich veranlasst sei, da sie entfallen würde, wenn die Arbeit aufgegeben werde. Die Fahrtkosten seien notwendig, um überhaupt Einkünfte erzielen zu können. Der Arbeitnehmer könne sich diesen Aufwendungen nicht entziehen. Deshalb widerspreche diese Maßnahme dem allgemeingültigen Prinzip der Leistungsfähigkeit.

 

Schon sehr bald nach Verabschiedung dieser Maßnahmen erhob sich auch generelle Kritik an dieser Kürzung und es wurde nicht nur in Kreisen der Opposition, sondern auch von Mitgliedern der Regierungsparteien die Forderung erhoben, die Pendlerpauschale in ihrer bisherigen Form wiederum voll einzuführen. Während die offizielle Meinung der Parteivorsitzenden von CDU und SPD diese Frage solange zurückstellen wollte, bis das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung getroffen hatte, wurde vor allem von Seiten der CSU die Forderung erhoben, auch schon damals – vor Bekanntgabe des Richterspruchs – die Kürzung der Pendlerpauschale zurückzunehmen.

 

Die Gründe für diesen Gesinnungswandel lagen offen zu Tage. Auf der einen Seite standen in Bayern Wahlen an und erstmals seit sehr langer Zeit musste die CSU so hohe Stimmenverluste befürchten, dass sogar die absolute Mehrheit verfehlt werden konnte. Hier wollte man also durch besonders populäre Maßnahmen diesem Trend entgegenwirken. Auf der anderen Seite führte der Konjunkturaufschwung zu einer starken Zunahme der Steuereinnahmen und es wurde die Meinung geäußert, dass ein Teil der Steuerzuflüsse wiederum den Bürgern zurückgezahlt werden sollte.

 

Mit seinem Urteil vom 9. Dezember 2008 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die Neuregelung der "Pendlerpauschale" mangels verfassungsrechtlich tragfähiger Begründung mit den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG an eine folgerichtige Ausgestaltung einkommensteuerrechtlicher Belastungsentscheidungen nicht vereinbar und verfassungswidrig sei. Der Gesetzgeber sei danach verpflichtet, rückwirkend auf den 1. Januar 2007 die Verfassungswidrigkeit durch Umgestaltung der Rechtslage zu beseitigen. Bis zur gesetzlichen Neuregelung sei die Pauschale des § 9 Abs. 2 Satz 2 EStG - vorläufig - ohne die Beschränkung auf Entfernungen erst ab dem 21. Kilometer anzuwenden.

 

Nun kann es nicht Aufgabe einer wirtschaftswissenschaftlichen Abhandlung über die Pendlerpauschale sein, sich mit der Frage zu befassen, inwieweit diese vorgetragenen Argumente zu Recht bestehen und inwieweit die bestehende Regelung tatsächlich dem Grundgesetz widerspricht. Diese Frage kann nur vom Bundesverfassungsgericht sowie von Verfassungsjuristen geklärt werden. Wir werden uns somit im Folgenden nicht weiter mit dieser Frage, ob diese Kürzung der Pendlerpauschale  mit dem Grundgesetz in Widerspruch steht, befassen.

 

Andererseits kann natürlich das Verfassungsgericht weder zu der Frage Stellung beziehen, inwieweit die Kürzung der Pendlerpauschale zur Realisierung der allgemeinen wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zielsetzungen notwendig erscheint noch darüber entscheiden, welche Wirkungen tatsächlich von dieser Kürzung auf die wichtigsten wirtschaftlichen Problemgrößen ausgehen. Diese Frage kann nur in einer wirtschaftswissenschaftlichen Analyse geklärt werden.

 

In der Tat hat sich das Bundesverfassungsgericht in der Vergangenheit auch darauf beschränkt, lediglich zu überprüfen, inwieweit eine Gesetzesvorlage der Verfassung widerspricht, nie wurden die mit dem Gesetz beabsichtigten politischen Ziele kritisiert, noch wurde zum Ausdruck gebracht, dass die gesetzgeberische Absicht des Parlaments als solche zu verurteilen sei. Es wurde vielmehr in der Regel gefordert, dass das zur Diskussion stehende Gesetz innerhalb einer bestimmten Frist so abgeändert werden müsse, dass es dem Grundgesetz entspreche.

 

Bei der Beurteilung der Pendlerpauschale spielt in der Öffentlichkeit die Frage der Steuergerechtigkeit eine entscheidende Bedeutung. Die Kürzung der Pendlerpauschale wird abgelehnt, da in diesem Falle dem einzelnen Arbeitnehmer das vorenthalten werde, was den Selbstständigen gewährt werde. Wenn wir in diesem Artikel Argumente formulieren, welche gegen die Gewährung einer Pendlerpauschale sprechen, so gelten diese Überlegungen selbstverständlich für alle Bürger, für die Selbstständigen genauso wie für die Arbeitnehmer. Wenn wir für eine Abschaffung der Pendlerpauschale plädieren, dann gilt dieses Votum genauso gegen die Praxis, die Fahrtkosten von Wohnung zum Betrieb bei den Selbstständigen als Werbungskosten abzuziehen.

 

Es gibt aber unter dem Stichwort der Steuergerechtigkeit weitere Probleme, die zumeist nicht zur Sprache kommen. Es gilt auch zu überprüfen, ob bei Gewährung von Pendlerpauschalen diejenigen steuerlich bevorzugt werden, welche ihre Wohnung weit weg vom Arbeitsplatz nehmen gegenüber denjenigen, welche ihre Wohnung in der Nähe ihres Arbeitsplatzes suchen. Weiterhin muss in diesem Zusammenhang auch das gesamte Steuersystem mit in die Überlegung einbezogen werden, ob es z. B. gerechtfertigt ist, auf der einen Seite eine im internationalen Vergleich extrem hohe Steuerbelastung beim Bezug von Benzin vorzusehen und dann doch wiederum einem Teil der Bürger einen Teil dieser Steuererträge in Form von Steuerbefreiungen zurückzuerstatten.

 

Schließlich sollen umwelt- und raumpolitische Fragen angesprochen werden. Selbstverständlich muss bei der Beurteilung einer Pendlerpauschale mit berücksichtigt werden, welche allgemeinen Wirkungen von solchen Steuerbefreiungen auf die Umwelt und auf die Raumordnung ausgehen. Wir werden zeigen, dass Pendlerpauschalen kontraproduktiv wirken und die allgemeinen umweltpolitischen Ziele beeinträchtigen. Beginnen wir unsere Überlegungen mit einem einfachen regionalen Modell zur Erklärung der Mietstrukturen.

 

Wir wollen uns im Folgenden zunächst mit der Frage befassen, von welchen Faktoren die Miethöhe abhängt und inwieweit für Arbeitnehmer, welche eine Wohnung außerhalb der Gemeinde, in der ihr Arbeitsplatz angesiedelt ist, gewählt haben, eine Erhöhung der Fahrtkosten zwischen der Wohnung und der Arbeitsstätte  zu starken materiellen Belastungen führt.

 

Wir wollen hierbei in zwei Schritten vorgehen. Wir wollen im ersten Schritt bewusst von sehr einfachen – und deshalb auch teilweise unrealistischen – Annahmen ausgehen, um den komplexen Zusammenhang zwischen Mieten und Fahrtkosten zu erfassen, um dann in einem zweiten Schritt die einzelnen Annahmen der Wirklichkeit anzunähern und zu überprüfen, ob sich durch diese Änderungen in den Annahmen unsere Ergebnisse verändern.

 

Wir wollen zwischen zwei Märkten unterscheiden: dem Wohnungsmarkt in der Stadt und auf dem Lande, wobei wir in der ersten Annäherung von sogenannten Punktmärkten ausgehen, also von der räumlichen Ausdehnung sowohl der Stadt wie auch des ländlichen Umfeldes absehen. Bewegungen innerhalb eines Marktes führen also annahmegemäß zu keinen Fahrtkosten, während eine Bewegung von einem Markt zum andern Markt sehr wohl Fahrtkosten verursacht, die jedoch in der ersten Annäherung für alle Pendler als gleich hoch an gesehen werden und beim Übergang von dem einen Markt zum andern – quasi wie beim Übertritt einer Grenze – anfallen.  Weiterhin soll in dieser ersten Annäherung unberücksichtigt bleiben, dass die Anpassung von Angebot und Nachfrage an Datenänderungen – vor allem an Preisänderungen – Zeit erfordert und erst nach Ablauf einiger Perioden stattfindet.

 

Wir wollen unterstellen, dass das Angebot an Arbeitsplätzen konstant vorgegeben ist und dass in der Stadt wesentlich mehr Arbeitsplätze als auf dem Lande angeboten werden. Weiterhin wird von vollständiger und vollkommener Konkurrenz auf beiden Märkten ausgegangen. Allerdings wollen wir unterstellen, dass die Kosten zur Erstellung und Erhaltung einer Wohnung bei gleichem Angebot in der Stadt insgesamt höher ausfallen als auf dem Lande. Wir wollen weiterhin annehmen, dass wie bei der Produktion fast aller Güter eine Ausweitung des Wohnungsangebotes mit einer Zunahme in den Grenz- und Durchschnittskosten verbunden ist.

 

Kurzfristig mag der Wohnungsbestand vorgegeben und konstant sein. Wir wollen aber unterstellen, dass die Wohnungsbesitzer dann, wenn sie höhere Preise erzielen können,  ihren Eigenbedarf an Wohnungen reduzieren, sodass auch kurzfristig eine Mieterhöhung zu einer Ausweitung des Wohnungsangebotes führe. Auf längere Sicht werde bei wachsenden Mieten auch der Wohnungsbestand – genauso in der Stadt wie auch auf dem Lande – vergrößert.

 

Die Annahme vollkommener Märkte setzt voraus, dass von allen Qualitätsunterschieden in den einzelnen Wohnungen zunächst abgesehen wird, vor allem wollen wir in unserer ersten Annäherung von jeglichen räumlichen Präferenzen absehen, was gleichbeutend mit der Annahme ist, dass die Entscheidung darüber, ob ein Arbeitnehmer eine Wohnung in der Stadt oder auf dem Lande nachfragt, allein von den Kosten abhängt, die mit der Nachfrage einer Wohnung verbunden sind.

 

Dies bedeutet, dass ein Arbeitnehmer immer die jeweils für ihn billigste Wohnung nachfragt und dass er unabhängig von diesen Kosten keinerlei Präferenzen für eine bestimmte Region (Stadt oder Land) oder auch für eine bestimmte Wohnung aufweist. Zu den Kosten einer Wohnung zählen wir hierbei einmal den Mietpreis einschließlich aller Nebenkosten sowie die Fahrtkosten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte, falls der Standort der Wohnung nicht mit dem Standort des Arbeitsplatzes zusammenfällt.

 

Auch die Nachfrage nach Wohnungen hänge wie die Nachfrage fast aller Güter vom Preis dieses Gutes ab, je höher die Mieten sind, umso geringer ist die Nachfrage, wobei Nachfrageänderungen dadurch ausgelöst sein können, dass bei höheren Mieten pro Quadratmeter kleinere Wohnungen mit einer geringeren Quadratmeterzahl nachgefragt werden. Wohnungen werden immer dann auf dem Lande gewählt, wenn die Gesamtkosten der Wohnung (Mieten plus Fahrtkosten zwischen Arbeitsplatz und Wohnung) auf dem Lande billiger als in der Stadt sind.

 

Da wir unterstellt haben, dass in den Städten weit mehr Arbeitsplätze als auf dem Lande angeboten werden, dürfte im Ausgangspunkt die Nachfrage und damit auch der Mietpreis in der Stadt höher ausfallen als auf dem Lande. Wenn wir von den Verkehrsmöglichkeiten zwischen Stadt und Land absehen könnten, wenn also z. B. Stadt und Land durch eine unpassierbare Grenze voneinander abgeschottet wären, ergäbe der Verlauf der Angebots- und Nachfragekurven von bzw. nach Wohnungen für die Stadt einen wesentlich höheren Mietpreis als auf dem Lande. Folgende Graphik möge diese Zusammenhänge aufzeigen.

 

Wir gehen von einem Zweiquadrantendiagramm aus, der rechte (östliche) Quadrant gebe die Angebots- und Nachfrageverhältnisse in der Stadt, der linke (westliche) Quadrant hingegen die entsprechenden Angebots- und Nachfrageverhältnisse auf dem Lande wieder. Auf der für beide Märkte gemeinsamen Ordinate werden die Wohnungskosten (Mietpreis + Fahrtkosten) abgetragen, auf den beiden Abszissen hingegen die Wohnungsnachfrage (gemessen an der Quadratmeterzahl), ausgehend vom Koordinatenursprung zwischen beiden Quadranten. Beim Quadranten für die Stadt wird eine Nachfrageausweitung durch eine Bewegung nach rechts, beim  Quadranten für das Land hingegen nach links gemessen.

 

Der Schnittpunkt der Angebots- und Nachfragekurven gibt dann an, welche Miethöhe im Gleichgewicht realisiert würde, wenn beide Bereiche (Stadt wie Land) autark in dem Sinne wären, dass keinerlei Verkehr zwischen beiden Bezirken möglich wäre. Der höheren Nachfrage an Arbeitsplätzen in der Stadt entspricht auch ein höherer städtischer Mietpreis. Da keinerlei Verkehr stattfindet, fallen die Wohnungskosten mit der Bruttomiete zusammen.

 

Beschreibung: pend1.BMP

 

 

Nun wollen wir den Verkehr zwischen Stadt und Land berücksichtigen und also unterstellen, dass jeder Arbeitnehmer seinen Wohnsitz unabhängig von seinem Arbeitsplatz wählen kann, da er nun die Möglichkeit hat, mit Hilfe der Verkehrsmittel von dem Standort seiner Wohnung zu seiner Arbeitsstätte zu pendeln. Zunächst sei unterstellt, dass die Fahrt zwischen Wohnung und Arbeitsstätte keine Kosten verursache. Die Annahme, dass der Standort der Wohnung nur am Mietpreis ausgerichtet wird, dass es also dem Arbeitnehmer vollkommen gleich gültig ist, ob seine Wohnung im Bereich der Arbeitsstätte liegt oder  nicht, führt nun dazu, dass sich die Mieten in Stadt und Land einander annähern und im Gleichgewicht vollständig entsprechen.

 

Die Tatsache, dass im Ausgangszeitpunkt bei Öffnung der Grenzen der Mietpreis in der Stadt wesentlich höher ist als auf dem Lande, führt zu einer Abwanderung in die ländlichen Bezirke mit der Folge, dass die Nachfrage nach Wohnungen in der Stadt zurückgeht, auf dem Lande jedoch ansteigt. Diese Nachfrageänderungen bewirken eine Reduzierung der Mieten in der Stadt und eine Erhöhung der Mieten auf dem Lande. Dieser Prozess der Abwanderung findet unter den gemachten Annahmen erst dann ein Ende, wenn sich die Mietpreise in der Stadt und auf dem Lande vollkommen entsprechen. Bei diesem Mietpreis entspricht der Nachfrageüberhang an Wohnungen in der Stadt dem Angebotsüberhang auf dem Lande. Folgende Graphik verdeutlicht diesen Zusammenhang.

 

Beschreibung: pend2.BMP

 

 

 Nun berücksichtigen wir, dass die Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte Kosten verursachen, die selbst wiederum vor allem vom Benzinpreis abhängen. Diese Modifizierung bedeutet, dass nun die Wohnungskosten gerade um den Betrag der Fahrtkosten pro Zeiteinheit von den Mieten abweichen. Ein Arbeitnehmer, der z. B. seine Arbeitsstätte in der Stadt hat und der annahmegemäß seine Standortwahl für die Wohnung nur an den Wohnungskosten einschließlich Fahrtkosten ausrichtet, wird also solange eine Wohnung in der Stadt nachfragen, solange der städtische Mietpreis geringer ist als die Summe aus ländlichem Mietpreis und Fahrtkosten. Auch hier finden wiederum bei Öffnung der Grenzen Abwanderungen statt, da wir weiterhin unterstellen wollen, dass im Autarkiezustand (vor Zulassung eines Verkehrs) der Mietpreis in der Stadt wesentlich höher war als die Summe der Wohnungskosten auf dem Lande.

 

Im Gegensatz zu unserer Darstellung ohne Fahrtkosten endet dieser Prozess aber nicht dann, wenn die Mietpreise in der Stadt und auf dem Lande die gleiche Höhe erreicht haben, sondern sehr viel früher, nämlich dort, wo die Mietpreise in der Stadt der Summe aus Mietpreise auf dem Land und zusätzlich der Fahrtkosten entsprechen. Auch hier entspricht wiederum der Nachfrageüberhang an Wohnungen in der Stadt dem Angebots-Überschuss auf dem Lande. Wir können nun die Fahrtkosten in unserer Graphik dadurch berücksichtigen, dass auf der Ordinate nicht nur die Miete, sondern die gesamten Wohnungskosten (Miete + Fahrtkosten) abgetragen werden, für den Fall, dass ein Arbeitnehmer pendeln möchte, also seinen Wohnstandort abweichend vom Standort seines Arbeitsplatzes auswählt. Auch hier gilt wiederum, dass der Nachfrageüberhang an Wohnungen in der Stadt dem Angebotsüberhang auf dem Lande entspricht, allerdings unterscheiden sich nun gegenüber dem Fall ohne Fahrtkosten die Mietpreise in der Stadt und auf dem Lande. Diese Graphik lässt erkennen, dass sich die Mieten im Gleichgewicht so einpendeln, dass die städtische Miete gerade der ländlichen Miete einschließlich der Fahrtkosten entspricht.

 

Beschreibung: pend2.BMP

 

 

Unsere Überlegungen haben gezeigt: Aus dem Umstand, dass Wohnungsstandort und Standort der Arbeitsstätte auseinanderfallen, entstehen den betroffenen Pendlern im Vergleich zu den Arbeitnehmern, bei denen beide Standorte zusammenfallen, keine besonders gravierenden Mehrkosten. Wenn bei Gültigkeit der getroffenen Annahmen ein Arbeitnehmer seine Wohnung außerhalb des Standorts des Arbeitsplatzes wählt, so tut er dies deshalb, weil die Summe aus Miete plus Fahrtkosten immer noch billiger ist als die Miete im Stadtgebiet. Würde er sich eine Wohnung im Stadtbereich nehmen, so wären seine Wohnungskosten höher als dann, wenn er seine Wohnung außerhalb des Standortes des Arbeitsplatzes wählen würde.

 

Unterstellen wir nun, dass sich  die Fahrtkosten – z. B. aufgrund eines Anstieges des Benzinpreises – erhöhten. Diese Tatsache bewirkt, dass es für eine wachsende Zahl von Arbeitnehmern billiger wird, wiederum eine Wohnung in der Stadt in der Nähe ihrer Arbeitsplätze zu suchen. Und diese Veränderung in den Fahrtkosten wird zur Folge haben, dass aufgrund der einsetzenden Rückwanderung in die Stadt und aufgrund der hiermit verbundenen Veränderung in der Nachfrage nach Wohnungen, in der Stadt die Mietpreise steigen, auf dem Land jedoch sinken.

 

Der Pendler erhält somit in den gesunkenen Mietpreisen auf dem Lande zumindest eine teilweise Kompensation für die gestiegenen Fahrkosten. Natürlich wird man nicht erwarten können, dass diese Mietsenkung so hoch ausfällt, dass in der Summe von Miet- und Fahrtkosten keine Zunahme mehr eintritt. Wichtiger ist in unserem Zusammenhang (bei der Diskussion der Frage nach der Berechtigung von Pendlerpauschalen), ob sich der Pendler aufgrund des Anstieges der Fahrtkosten gegenüber den Arbeitnehmern, deren Arbeitsplatz mit dem Standort der Wohnung zusammenfällt, bedeutend schlechter stellt. Und genau dies ist nicht der Fall, da ja die Mietpreise in der Stadt in Folge des Anstiegs der Fahrtkosten ebenfalls ansteigen.

 

Also auch die Arbeitnehmer, welche nicht zwischen Wohnung und Arbeitsplatz pendeln müssen, erfahren einen Anstieg der Lebenshaltungskosten. Wir unterstellen hierbei stillschweigend, dass der Anstieg in den Fahrt- und Mietkosten nicht gleichzeitig dadurch kompensiert wird, dass die Preise anderer Güter sinken. Bemüht sich die Notenbank um Preisniveaustabilität und hat sie in ihren Bemühungen Erfolg, bleibt also das Preisniveau trotz Anstiegs einiger Preise konstant, so könnten wir in der Tat damit rechnen, dass eine solche Preisentwicklung zu erwarten wäre. In diesem Falle würde jedoch das hier vorgetragene Argument gegen eine Pendlerpauschale bei der Einkommensbesteuerung a fortiori gelten. Der Pendler würde durch eine Preisreduzierung bei mehreren Gütern für den Fahrtkostenanstieg zu einem großen Teil entschädigt.

 

Gewährt der Staat trotz dieser Bedenken eine Pendlerpauschale, so bewirkt er in der Tat eine Reduzierung der effektiven, vom einzelnen Pendler aufzubringenden Fahrtkosten, der Staat übernimmt sozusagen einen Teil dieser Kosten. Die Auswirkungen auf das materielle Wohl der Pendler und der sonstigen Arbeitnehmer sind somit einer Fahrkostenerhöhung entgegengesetzt. Das Wohnen auf dem Lande wird nun vorteilhafter, es werden deshalb mehr Arbeitnehmer ihre Wohnung auf das Land verlegen mit der Folge, dass die Mietpreise auf dem Lande wiederum ansteigen, die in der Stadt jedoch sinken. Dies bedeutet jedoch, dass die Einführung der Pendlerpauschale – zumindest nicht in der angestrebten Höhe – gar nicht den Pendlern zugutekommt und dass wiederum auch die nicht pendelnden Arbeitnehmer von dieser Maßnahme profitieren.

 

Mit anderen Worten: Eine Pendlerpauschale ist bei einer Erhöhung der Fahrtkosten nicht notwendig, da der Markt über Mietpreisänderung diese Entlastung bereits bringt. Gleichzeitig führt jedoch die Gewährung einer Pendlerpauschale auch zu keiner tatsächlichen größeren Entlastung für die Pendler, da gerade wegen der Reduzierung der Steuerlast die Mieten der Pendler wiederum ansteigen. Was der Pendler auf der einen Seite in Form von Steuerreduzierungen erhält, wird ihm wieder in Form von Mietpreiserhöhungen genommen.

 

Man könnte aus diesen Überlegungen den Schluss ziehen, dass zwar mit der Einführung der Pendlerpauschale keine Entlastung der Pendler eintreten würde, dass aber auch kein wesentlicher gesamtwirtschaftlicher Nachteil damit verbunden wäre. Aber gerade diese Schlussfolgerung wäre falsch. Auf der einen Seite hat – wie wir weiter unten sehen werden – die Einführung der Pendlerpauschale unerwünschte umweltpolitische Nebenwirkungen. Auf der andern Seite hängt der Umfang dieser Überwälzungsprozesse immer von den jeweiligen Marktverhältnissen ab, es sind vor allem die Machtverhältnisse auf den einzelnen Märkten, die darüber entscheiden, wieweit die genannten Ent- und Belastungen zum Zuge kommen. Auf diese Weise entstehen auf jeden Fall neue Ungerechtigkeiten sowie wohlfahrtsmindernde Allokationseffekte. Man sollte auf jeden Fall auf ineffiziente, die eigentliche Zielsetzung nicht erreichende Maßnahmen verzichten.

 

Wir haben unsere bisherigen Schlussfolgerungen anhand eines vereinfachten Modells gewonnen, das bewusst von teilweise wirklichkeitsfremden Annahmen ausging, um auf diese Weise die Zusammenhänge zwischen Mietpreisen in der Stadt und auf dem Lande und den Fahrtkosten überhaupt aufzudecken. Wir haben nun in einem zweiten Schritt diese Annahmen der Wirklichkeit anzunähern und zu überprüfen, ob diese Änderungen in den Annahmen des Modells zu einer Korrektur unserer Schlussfolgerungen führen.

 

Wir gingen in unserm vereinfachten Modell von zwei Punktmärkten – Wohnungsmarkt in der Stadt und auf dem Lande – aus. In Wirklichkeit besitzen alle Märkte eine räumliche Ausdehnung und wir haben uns zu fragen, ob bei einer Berücksichtigung dieser regionalen Ausdehnung innerhalb der einzelnen Märkte unsere Schlussfolgerungen nach wie vor Geltung besitzen.

 

Gehen wir hierzu von einer Landkarte aus und wählen einen beliebigen Standort einer Unternehmung aus. Wir ziehen nun um diesen Unternehmungsstandort konzentrische Kreise, deren Radius jeweils die räumliche Entfernung vom Arbeitsplatz misst. Auf diesen konzentrischen Kreisen befindet sich nun eine Vielzahl von Wohnungen, welche von den in diesem Betrieb beschäftigten Arbeitnehmern nachgefragt werden können. Je nachdem, auf welchem konzentrischen Kreis sich die potenzielle Wohnung befindet, sind die dieser Wohnung zugeordneten Fahrtkosten unterschiedlich hoch. In gleicherweise können wir für alle anderen Arbeitsplätze ebenfalls konzentrische Kreise bilden.

 

Im Gegensatz zu unserem vereinfachten Modell gibt es also nicht nur einen einzigen städtischen Betriebsstandort und für jeden in Frage kommenden Arbeitsplatz gibt es wiederum nicht nur Wohnungen in der Nähe des Arbeitsplatzes und ein weiterer möglicher Standort auf dem Lande, sondern eine Vielzahl von konzentrischen Kreisen mit jeweils einer Vielzahl von potenziellen Wohnungen.

 

Auch können wir nun nicht mehr die Gesamtheit der Arbeitnehmer (Erwerbspersonen) in eine Gruppe teilen, welche pendelt und in eine andere restliche Gruppe, die keinerlei Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsplatz vornehmen muss. Nur für einen vernachlässigbaren kleinen Prozentsatz aller Arbeitnehmer fällt der Standort der Wohnung mit dem des Arbeitsplatzes zusammen oder ist die Entfernung beider Standorte so gering, dass die betreffenden Arbeitnehmer den Weg zum oder vom Betrieb zu Fuß zurücklegen können. Für fast alle Arbeitnehmer – auch für diejenigen, welche in der Stadt wohnen und dort auch beschäftigt sind – werden Fahrten zum und vom Betrieb notwendig. Allerdings ergeben sich beachtliche Unterschiede in der Höhe der Fahrtkosten und daraus folgt, dass es eine große Zahl von Arbeitnehmergruppen gibt, welche sich in der Höhe der anfallenden Fahrtkosten unterscheiden.

 

Unser Modell muss noch in einer zweiten Hinsicht korrigiert werden. Wir haben bisher stillschweigend angenommen, dass ein Arbeitnehmer von seinem zur Zeit gültigen Arbeitsplatz ausgeht und diesen nicht in Frage stellt, sondern sich allein darüber Gedanken macht, in welcher Region er eine Wohnung suchen soll. In Wirklichkeit steht ein Arbeitnehmer aber auch vor der weiteren Frage, ob er in Anbetracht seiner einmal gewählten Wohnung einen anderen Arbeitsplatz suchen sollte und auf diese Weise seine Kosten minimieren könnte.

 

Nun wird diese Frage sicherlich weniger für die besonders qualifizierten Fachkräfte gelten, hier dürfte es zweckmäßig sein, den Wohnstandort an den Standort des Arbeitsplatzes anzupassen. Für zahlreiche weniger qualifizierte Arbeitnehmer dürfte jedoch die mögliche Auswahl an Arbeitsplätzen größer sein, sodass es durchaus sinnvoll sein kann, für eine bestehende Wohnung einen Arbeitsplatz zu suchen, für den die gesamten Wohnungskosten (Summe aus Mieten und Fahrtkosten) minimiert werden.

 

Weiterhin haben wir nun zu berücksichtigen, dass das Angebot an Arbeitsplätzen von Seiten der Unternehmungen auf lange Sicht ebenfalls nicht gegeben ist, sondern je nach Lage auch verändert werden kann. Es kann durchaus mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass gerade der Umstand, dass eine Unternehmung bei dem bisherigen Betriebsstandort Schwierigkeiten hatte, genügend Arbeitskräfte zu finden, zu einer Verlagerung ihres Standortes in eine Gegend führt, in der das Angebot an geeigneten Arbeitskräften größer ist.

 

Die Struktur der einzelnen Wohnungs- und Arbeitsmärkte ist also in Wirklichkeit sehr viel komplexer als in unserem vereinfachten Modell angenommen. Trotzdem dürfte sich bei Berücksichtigung dieser Faktoren das Ergebnis der bisherigen Überlegungen nur unwesentlich verändern. Nach wie vor gilt – zumindest dann, wenn wir die sonstigen Annahmen beibehalten – dass die jeweilige Höhe der Fahrtkosten darüber entscheidet, wie viel Arbeitnehmer ihren Wohnstandort vom Standort ihres Arbeitsplatzes entfernt wählen und dass bei einer Reduzierung dieser Fahrtkosten z. B. durch Einführung einer Pendlerpauschale die oben geschilderten Veränderungen in der Struktur der Mietpreise zu erwarten sind, nur mit dem Unterschied, dass wir eben nun nicht nur zwischen zwei Mieten (der Stadt- und der Landmiete), sondern zwischen einer Vielzahl nach der Entfernung von den Arbeitsplätzen abgestufter Mieten unterscheiden müssen.

 

Wir gingen in unserem vereinfachten Modell weiterhin von vollständiger sowie vollkommener Konkurrenz auf allen relevanten Wohnungsmärkten aus. Nun können wir gerade auf den Wohnungsmärkten nicht davon ausgehen, dass die Bedingungen vollständiger Konkurrenz stets gegeben sind. Ganz im Gegenteil muss unterstellt werden, dass gerade der Wohnungsmarkt oftmals Merkmale eines monopolistischen oder oligopolistischen Angebots aufweist.

 

Die Veränderung der Marktform bewirkt jedoch zunächst nur, dass die Angebotskurven – und ähnliches gilt mutatis mutandis für die Nachfragekurven – anders hergeleitet werden müssen. Für die Angebotskurve gilt nun nicht mehr, dass sie allein aus der Grenzkostenkurve abgeleitet wird und dass ein Gleichgewicht dann erreicht ist, wenn der Preis den jeweiligen Grenzkosten entspricht. Unter Monopolbedingungen sind die Unternehmer nicht mehr bestrebt, die Grenzkosten an den vorgegebenen Preis anzupassen, sie erreichen vielmehr ihr Gewinnmaximum dann, wenn der Grenzerlös den Grenzkosten entspricht. Die Grenzerlöskurve ist hierbei von der Kurve des Durchschnittserlöses abgeleitet, fällt jedoch stets stärker ab als die normale Nachfragekurve.

 

Diese Unterschiede haben zwar zur Folge, dass die Mieten tendenziell höher als unter Konkurrenzbedingungen liegen, aber an der Aussage, dass die Arbeitnehmer jeweils eine Wohnung  suchen, bei der die gesamten Wohnungskosten (Miete plus Fahrtkosten) am geringsten sind, bleibt bestehen. Somit gilt nach wie vor, dass Erhöhungen in den Fahrtkosten zu einer Wanderung zu den bisher teureren Wohnungen führen, mit der Folge, dass sich die Mieten in den einzelnen Wohngebieten an diese Kostenänderung anpassen. Nach wie vor gilt also, dass derjenige Arbeitnehmer, der eine Wohnung weiter entfernt vom Arbeitsplatz gewählt hat, sich nicht schlechter stellt, als dann, wenn er eine Wohnung nahe am Arbeitsplatz gewählt hätte. Nach wie vor gilt, dass sich im Gleichgewicht die Wohnungskosten (also die Summe aus Mieten und Fahrtkosten) angleichen.

 

Fragen wir uns weiterhin, inwieweit die Bedingungen eines vollkommenen Marktes in der Wirklichkeit gegeben sind. Auch hier müssen wir davon ausgehen, dass in der Realität die einzelnen Wohnungen keinesfalls homogen sind, fast jede Wohnung unterscheidet sich in ihren Qualitätsmerkmalen von den anderen Wohnungen. Trotzdem bleibt bestehen, dass zwischen den einzelnen Wohnungen trotz zahlreicher Qualitätsunterschiede eine hohe Substituierbarkeit besteht. Steigt die Miete der einen Wohnung an, so entscheiden sich die einzelnen Wohnungssuchenden für Wohnungen mit geringerer Qualität. Dies bedeutet, dass die oben dargestellten Zusammenhänge zwischen den einzelnen Mieten durchaus bestehen bleiben.

 

Das Kriterium der vollkommenen Märkte bezieht sich jedoch nicht nur auf sachliche Unterschiede, vielmehr sprechen wir nur dann von vollkommenen Märkten, wenn Anbieter und vor allem Nachfrager keinerlei Präferenzen für die einzelnen Güter äußern. Wir haben bisher unterstellt, dass nur der Preis den Ausschlag dafür gibt, welche Wohnung gewählt wird.

 

In Wirklichkeit gibt es jedoch gerade im Hinblick auf Wohngebiete starke Präferenzen. So werden z. B. ländliche Gebiete von vielen Wohnungssuchenden wegen der ländlichen Umgebung und der von Umweltgasen weniger vergifteten Luft bevorzugt. Von einem ländlichen Wohnstandort aus lassen sich die natürlichen Erholungsgebiete schneller erreichen als aus der Stadt. Der ländliche Raum gilt als weniger hektisch und als deshalb erholsamer.

 

Andererseits gibt es jedoch unter den Wohnungssuchenden auch deutliche Gegentendenzen. Auf der einen Seite werden von anderen Wohnungssuchenden die Städte bevorzugt, weil in ihnen das kulturelle Angebot (Theater- und Konzertaufführungen, Kinos) wesentlich größer und vielfältiger als auf dem Lande ist.  Auf der anderen Seite wird eine Gegenbewegung zurück zur Stadt schon deshalb ausgelöst, weil die täglichen Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsplatz wegen überfüllter Straßen zeitaufwendig und mit sehr viel Stress verbunden sind.

 

Wir können also davon ausgehen, dass sich bezogen auf die gesamte Arbeitnehmerschaft die Präferenzen zugunsten und zuungunsten städtischer Wohnungen weitgehend ausgleichen, sodass die Aufteilung der Nachfrage zwischen Stadt und Land ähnlich ausfällt, als wenn überhaupt keine Präferenzen in dieser Hinsicht bestünden.

 

Aber selbst dann, wenn eindeutige Präferenzen zugunsten von Wohnungen auf dem Lande bestünden, würde dies unser eigentliches Ergebnis nicht wesentlich verändern. Zwar würden aufgrund der größeren Nachfrage nach Wohnungen in ländlichen Bezirken die Mieten auf dem Lande höher ausfallen und gleichzeitig die Mieten in den Städten dementsprechend niedriger sein. Auch sind diejenigen, welche eine Wohnung auf dem Lande suchen, bereit, entsprechend der Qualität des Umfeldes etwas höhere Wohnungskosten (Miete plus Fahrtkosten) als in der Stadt in Kauf zu nehmen. 

 

Für unser Ergebnis ist es jedoch nur notwendig, dass die Wohnungssuchenden einen Vergleich zwischen den einzelnen Mieten und den Fahrtkosten anstellen und dass immer dann, wenn die Fahrtkosten ansteigen, eine Rückwanderung in die Städte stattfindet und diese Wanderung schließlich dazu führt, die Mietpreise an diese veränderte Situation anzupassen. Es bleibt also auch unter diesen zusätzlichen Bedingungen bestehen, dass eine Erhöhung der Fahrtkosten zumindest zum Teil durch verminderte Mieten kompensiert wird und dass gleichzeitig die nicht pendelnden Arbeitnehmer aus den gleichen Gründen durch höhere Mieten zusätzlich belastet werden.

 

Fragen wir uns schließlich nach der Realitätsnähe der dritten Gruppe der Annahmen, dass nämlich die Angebots- und Nachfragekurven in den städtischen Bereichen insgesamt höher liegen als in den ländlichen Bezirken und dass deshalb der Mietpreis in den Städten – mit oder ohne Verkehr – höher ausfällt als auf dem Lande.

 

Empirische Beobachtungen zeigen, dass Mieten und Grundstückspreise in der Tat in den Städten – vor allem in den Großstädten – deutlich über den entsprechenden Preisen in ländlichen Gemeinden liegen. Zwar lässt sich keine eindeutige Korrelation zwischen Gemeindegröße und Miethöhe feststellen. So steht z. B. Berlin keinesfalls an der Spitze der Miethöhen, obwohl es eine Millionenstadt ist, andererseits gehört z. B. Freiburg zu den 10 Städten mit den höchsten Grundstückpreisen, obwohl diese Stadt von der Größe her im Mittelfeld der deutschen Städte angesiedelt ist. Trotz dieser Einschränkungen kann jedoch festgestellt werden, dass die Städte insgesamt wesentlich höhere Mieten verzeichnen als die ländlichen Gemeinden, sodass in dieser Hinsicht auch keine Korrekturen an unserem Denkmodell notwendig sind.

 

Als letztes muss in der Realität natürlich davon ausgegangen werden, dass die in unserem vereinfachten Modell geschilderten Anpassungsprozesse Zeit benötigen, sodass also Fahrkostenerhöhungen genauso vorübergehend Belastungen hervorrufen können, wie Verminderungen in den effektiven Fahrtkosten aufgrund einer Pendlerpauschale vorübergehend den Begünstigten zugutekommen können. Auf lange Sicht ist jedoch mit der oben beschriebenen Korrektur in den Mietpreisen zu rechnen. Es bleibt also im Wesentlichen bei den im vorhergehenden Abschnitt entwickelten Ergebnissen.

 

Oftmals wird in der Öffentlichkeit die Ansicht vertreten, dass es sich bei der Pendlerpauschale um Werbungskosten und deshalb auch nicht um Subventionen handle und dass die Abschaffung der Pendlerpauschale aus diesen Gründen zurückgenommen werden muss.

 

Unter Werbungskosten versteht man im Allgemeinen alle diejenigen Kosten, die zur Erlangung, also zum Erwerb von Einkommen notwendig sind. Ein Arbeitnehmer, dessen Wohnung außerhalb des Standorts seiner Arbeitsstätte liege, müsse die Fahrtkosten zwischen Wohnung und Betrieb notwendigerweise aufbringen, um an seinen Arbeitsplatz zu gelangen, diese Fahrtkosten seien also Werbungskosten, die der Staat bei der Erhebung der Einkommenssteuer unbedingt berücksichtigen müsse.

 

Nun wäre es sicherlich angebrachter, von Werbungsausgaben zu sprechen. Das Begriffspaar Ausgaben und Einnahmen bezieht sich auf die Geldströme, welche im Zusammenhang mit einer wirtschaftlichen Aktivität entstehen, während sich das andere Begriffspaar Kosten und Ertrag auf Wertgrößen bezieht, welche den durch die Produktionsfunktion umschriebenen technischen Zusammenhang darstellt. Sicherlich kommt es bei der Erhebung der Einkommenssteuer auf die dem Arbeitnehmer entstehenden Geldausgaben an.

 

Ob die in den Werbungskosten zusammengefassten Ausgaben unbedingt notwendig sein müssen, ist ebenfalls fraglich. Es kommt offensichtlich vielmehr darauf an, ob diese Ausgaben zur Erlangung von Einkommen tatsächlich entstanden sind, unabhängig davon, ob diese Ausgaben erforderlich waren. Es ist nicht die Aufgabe des Staates, dem einzelnen Bürger vorzuschreiben, auf welche Weise er sein Einkommen – natürlich im Rahmen der Gesetze – zu erlangen hat und es ist auch nicht Aufgabe des Staates, ineffizientes Verhalten seiner Bürger finanziell zu bestrafen.

 

In der Begründung dafür, dass einzelne Finanzgerichte die Abschaffung der Pendlerpauschale als verfassungswidrig angesehen haben, wurde jedoch auf die Notwendigkeit der Fahrtkosten hingewiesen und diese Abschaffung deshalb für ungesetzlich angesehen, da die Fahrtkosten von der Wohnung zum Betrieb unbedingt notwendig seien, um die Arbeit im Betrieb aufzunehmen.

 

Der Begriff der Werbungskosten bezieht sich nun zunächst auf den Einkommenserwerb der Selbstständigen. Ein Unternehmer muss zunächst bestimmte Ausgaben durchführen, um Produkte oder Dienstleistungen anbieten zu können. Beim Verkauf seiner Waren oder Dienstleistungen entstehen deshalb zunächst Erlöse, die noch kein Einkommen darstellen. Erst der Abzug aller im Zusammenhang mit der Produktion und dem Verkauf dieser Güter entstandenen Ausgaben von diesem Erlös führt zu dem Einkommen eines Selbstständigen.

 

In diesem Zusammenhang kann man in der Tat davon ausgehen, dass die im Zusammenhang  mit Produktion oder dem Verkauf aufgewandten Kosten notwendig waren. Damit ein Bäcker Brote herstellen und anbieten kann, bedarf er z. B. des Mehls als Rohstoff, das Brotbacken besteht eben gerade darin, dass man von bestimmten Rohstoffen ausgeht und diese verarbeitet. Das Brotbacken setzt also voraus, dass man über diesen Rohstoff, den es zu verarbeiten gilt, verfügt, ohne Rohstoff ist die Herstellung von Brot eben nicht möglich und deshalb sind auch die Ausgaben, welche zum Ankauf dieser Rohstoffe entstanden sind, unbedingt notwendig, um das Brot (die Ware) anzubieten, dadurch Erlöse zu erzielen und damit die Voraussetzungen für den Erwerb von Einkommen zu erfüllen.

 

Diese betriebsbedingte Notwendigkeit ist auch dann gegeben, wenn nicht Waren, sondern Dienstleistungen angeboten werden. Nehmen wir das Beispiel eines Friseurs. Damit ein Friseur das Haarschneiden anbieten und durch diese Tätigkeit Einkommen erwerben kann, muss er zuvor bestimmte Räumlichkeiten und Werkzeuge anschaffen, er muss z. B. Räume anmieten, Scheren, Seife und andere Hilfsmittel erwerben, um überhaupt in der Lage zu sein, die Haare seiner Kunden zu schneiden. Somit sind die Ausgaben zur Erlangung dieser Ressourcen wiederum die Voraussetzung dafür, dass überhaupt Erlöse und damit Einkommen erzielt werden können. Aus diesen Gründen werden in der offiziellen Einkommensstatistik auch nicht die Erlöse, sondern nur die Differenz zwischen Erlösen und Ausgaben als Einkommen der Selbstständigen deklariert.

 

Anderes gilt hingegen für die Feststellung der Lohneinkommen unselbstständiger Arbeitnehmer. In der offiziellen Einkommensstatistik werden die gesamten Brutto-Bezüge, welche der Arbeitgeber seinen Arbeitnehmern für geleistete Arbeit auszahlt, als Lohneinkommen deklariert, unabhängig davon, ob der Arbeitnehmer Teile dieser Zuwendungen dafür verwendet, um die Arbeit und damit sein Einkommen zu erlangen. In dieser Statistik werden also die Lohneinkommen nicht dadurch ermittelt, dass von den Lohnbezügen zunächst beispielsweise die Fahrtkosten zwischen Wohnung und Betrieb abgezogen werden.

 

Bei der Lohneinkommenssteuer geht es somit im Zusammenhang mit den Werbungskosten auch gar nicht um die Ermittlung des Lohneinkommens als solches, sondern um die ganz andere Frage, ob alle Lohneinkommensteile der Einkommenssteuer unterzogen werden sollen oder nicht. Vom Lohneinkommen, das der einzelne Arbeitnehmer von seinem Arbeitgeber erhalten hat, wird deshalb auch konsequent das zu versteuernde Einkommen unterschieden. Es ist hier der Staat, der darüber entscheidet, ob er bestimmte Verwendungen der Einkommen von der Steuerpflicht ausnehmen will.

 

Er wird dies immer dann tun, wenn er bestimmte Einkommensverwendungen wie z. B. Vorsorgemaßnahmen für das Alter oder für andere soziale Risiken als erwünscht ansieht und  deshalb Anreize zu einem solchen Verhalten setzen will – wir sprechen hier von Sonderausgaben, welche von der Einkommensbesteuerung befreit sind – oder aber wenn der Staat vorwiegend aus sozialen Gründen der Auffassung ist, dass bestimmte an und für sich notwendige Verwendungen des Einkommens für bestimmte Einkommensgruppen als unzumutbar hoch angesehen werden.

 

Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die Frage, welche konkreten Ausgaben aus dem Einkommen als Sonderausgaben oder als Werbungskosten deklariert werden, vom Staat entschieden werden muss und sich keinesfalls aus der Natur der einzelnen Ausgabenposten ermitteln lässt. Wenn der Staat der Auffassung ist, dass dann, wenn bestimmte Ausgaben als Werbungskosten deklariert werden, die allgemeinen Ziele des Staates besser erfüllt werden können, wird er diese Kosten als Werbungskosten deklarieren und dann, wenn er jedoch der Meinung ist, dass diese Förderungswürdigkeit nicht vorliegt, wenn vielleicht sogar die zu den Kosten führenden Ausgaben dem Gemeinwohl abträglich sind, wird er diese Ausgaben eben nicht als Werbungskosten akzeptieren können.

 

Man kann also nicht aufgrund eines sachlich notwendigen Zusammenhanges klären, ob die Pendlerpauschale Werbungskosten darstellen, es ist immer der Wille des Gesetzgebers, der von den allgemeinen Zielsetzungen der jeweiligen Regierung abhängt, bestimmte Ausgaben als Werbungskosten und andere wiederum nicht zu deklarieren. So hat sich der Gesetzgeber bei der Abschaffung der allgemeinen Pendlerpauschale dafür entschieden, bei der Abgrenzung der Werbungskosten von anderen Ausgaben das sogenannte Werkstorprinzip anzuwenden, also nur diejenigen Ausgaben im Zusammenhang mit dem Erwerb von Lohneinkommen als Werbungskosten anzuerkennen, welche innerhalb des Betriebes, aber nicht auf dem Wege von der Wohnung zur Arbeit entstehen.

 

Aber wie steht es nun mit der (angeblich) inneren Notwendigkeit, für die Erlangung des Lohneinkommens Fahrtkosten zwischen Wohnung und Betrieb aufzuwenden. Kann man wirklich davon sprechen, dass diese Fahrtkosten zur Verrichtung der Arbeit im Betrieb unerlässlich sind? Das hieße ja, dass ein Arbeitnehmer, welcher eine Wohnung in der unmittelbaren Nähe seiner Arbeitsstätte gefunden hat, zu dieser Arbeit nicht befähigt sei, dass es vielmehr zur Verrichtung der Arbeit im Betrieb notwendig sei, eine Wohnung in einer Gemeinde zu beziehen, die sich von der Gemeinde unterscheidet, in der der Betrieb errichtet wurde.

 

Notwendig werden die Fahrtkosten nicht etwa zur Verrichtung der Arbeit, sondern als Folgeerscheinung der Entscheidung eines Arbeitnehmers, seine Wohnung in einer andern Gemeinde zu suchen als in der Gemeinde des Betriebes, in der der Arbeitnehmer beschäftigt ist. Diese Kosten erwachsen also in Zusammenhang mit einer Entscheidung über die Einkommensverwendung und nicht primär im Zusammenhang mit Entscheidungen über die Einkommensentstehung.

 

Nur dann, wenn wir den Umstand, dass ein Arbeitnehmer für seine Wohnung einen anderen Standort gewählt hat als den Standort des Betriebs, als vorgegeben ansehen, sind die Fahrtkosten zur Arbeitsstätte zur Ausführung der Arbeit natürlich notwendig. Wir haben aber anhand der beiden Denkmodelle gesehen, dass der Arbeiter, der pendelt, sich auch nicht wesentlich schlechter stellt als der Arbeitnehmer, der seine Wohnung in der Nähe seines Arbeitsplatzes gewählt hat. Über die Anpassung der Mieten erfolgt vielmehr ein weitgehender Ausgleich.

 

Wollte man die Fahrtkosten als unbedingt notwendig zur Erlangung des Lohneinkommens ansehen, bleibt unklar, warum nicht auch andere Ausgaben im Zusammenhang mit der Einkommensverwendung als Werbungskosten eingestuft werden. Dies beginnt mit der Miete, schließlich ist es zur Verrichtung der Arbeit unerlässlich, dass der einzelne Arbeitnehmer über eine Unterkunft verfügt, in der er seine Arbeitskraft durch Schlaf und Erholung jeden Tag regenerieren kann. Auch die Ausgaben für Nahrung sind in diesem Sinne zur Erlangung des Einkommens notwendig, da niemand Arbeit leisten kann, ohne ausreichende Nahrung zu sich zu nehmen.

 

Ähnliches gilt für die Kleidung. Schließlich kann in unserer Zivilisation und auf unsern Breitengraden niemand seine Arbeit ohne Kleidung verrichten. Etwas anderes gilt für den Fall, dass zur Ausführung der Arbeiten im Betrieb bestimmte Berufskleidungen (z. B. Kleidungen zum Schutz vor Strahlen oder Verletzungen) benötigt werden. Hier werden jedoch diese Berufskleider in der Regel von der Unternehmung gestellt, fallen also auch nicht als zusätzliche Werbungskosten an, die der einzelne Arbeitnehmer zur Erlangung seines Einkommens einzusetzen hat.

 

Schließlich müsste man auch die Ausgaben für einen bestimmten Mindesturlaub bei dieser Argumentation den Werbungskosten zurechnen, da die Arbeitskraft im Allgemeinen nur dann erhalten bleibt, wenn der einzelne Arbeitnehmer die Möglichkeit erhält, in gewissen periodischen Abständen seine Arbeitskraft durch längeres Ausspannen zu regenerieren.

 

Wenn man in dieser Betrachtungsweise fortfahren würde, käme man schließlich zu dem Ergebnis, dass alle lebenswichtigen Ausgaben eines Haushaltes unter die Rubrik der Werbungskosten subsumiert werden könnten und dass deshalb nur die Einkommensteile der Besteuerung unterliegen dürften, welche für Ausgaben im Zusammenhang mit nicht unbedingt notwendigen Luxusgüter entstehen. Dies würde jedoch nicht der Absicht des Gesetzgebers entsprechen, auf diese Weise ließen sich die zahlreichen Aufgaben des Staates – selbst eines sehr liberalen Staates – nicht mehr finanzieren.

 

Unsere bisherigen Überlegungen beschränkten sich auf die Frage, welche Ziele mit einer Pendlerpauschale verfolgt werden, inwieweit eine Pendlerpauschale im Hinblick auf diese Ziele notwendig ist und ob sie auch in der Lage ist, diese Ziele zu erreichen. Wir sprechen hierbei von einer Effizienzanalyse.

 

Wirtschaftspolitische Maßnahmen müssen aber darüber hinaus immer auch daraufhin überprüft werden, ob von bestimmten Maßnahmen – in unserem Falle also von der Pendlerpauschale – weitere unerwünschte Wirkungen auf andere Ziele der Wirtschafts- und Sozialpolitik ausgehen. Hier ist die Analyse der Sekundärwirkungen angesprochen.

 

Kritiker der Pendlerpauschale beklagen, dass eine Pendlerpauschale auf der einen Seite die umweltpolitischen Ziele beinträchtigen kann und dass sie darüber hinaus auch zu einer unerwünschten Zersiedelung unserer Landschaften führe. Wir wollen uns hier vor allem mit den unerwünschten Wirkungen der Pendlerpauschale auf die Umwelt etwas näher befassen.

 

Im Hinblick auf die Umwelt sind es vor allem zwei Ziele, welche durch eine Pendlerpauschale negativ beeinflusst werden könnten. Im Rahmen der Umweltpolitik wird einmal das Ziel der Nachhaltigkeit angestrebt. Darüber hinaus geht es der Umweltpolitik vor allem darum, Beeinträchtigungen der Umwelt soweit wie möglich zu verhindern.

 

Das Ziel der Nachhaltigkeit geht davon aus, dass ein Teil der Rohstoffe bei der Produktion verbraucht wird und dass nur begrenzte Vorräte an diesen Rohstoffen vorhanden sind. Dies gilt vor allem für die Energierohstoffe. In der Vergangenheit wurden vorwiegend die fossilen Energierohstoffe Holz, Kohle, Öl und Erdgas eingesetzt. Es besteht hier die Gefahr, dass dieser Vorrat in naher Zukunft erschöpft ist und dass deshalb die Produktionsmöglichkeiten der zukünftigen Generationen in Frage gestellt werden. Optimisten gehen davon aus, dass die Öl- und Erdgasvorräte noch etwa 100 Jahre ausreichen, Pessimisten befürchten, dass bereits nach wenigen Jahrzehnten die Ölvorräte verbraucht sind.

 

Aber auch dann, wenn diese Rohstoffe bei der Produktion von Gütern verbraucht werden, gibt es sehr wohl Möglichkeiten, trotz Produktion  eine Beeinträchtigung in Zukunft zu verhindern bzw. hinauszuschieben, einmal dadurch, dass man mit den Rohstoffen sparsam umgeht und den Effizienzgrad bei der Ausnutzung der Rohstoffe erhöht zum andern dadurch, dass man neue, alternative Rohstoffquellen wie Erdwärme, Sonnenenergie und erneuerbare Bioenergie findet und die Techniken zur Ausnutzung dieser Rohstoffe entwickelt.

 

Die Entwicklung dieser Techniken zu einer für die Massenproduktion geeigneten Methode braucht allerdings Zeit und es besteht die Gefahr, dass die fossilen Energierohstoffe bereits in einem Zeitpunkt weitgehend verbraucht sind, in dem die alternativen Energiequellen noch nicht für den größten Teil des Energiebedarfs eingesetzt werden können, da sich die Methoden zur Ausbeutung dieser Energiequellen noch nicht für Massenproduktion eignen und gerade aus diesen Gründen weit mehr Kosten verursachen, als dies für die fossilen Energierohstoffe im Augenblick noch der Fall ist.

 

Wir haben weiter oben gesehen, dass die Pendlerpauschale einer Reduzierung des Preises für Kraftstoffe gleichkommt und zur Folge hat, dass die Arbeitnehmer in stärkerem Maße als bisher ein Wohnen außerhalb der städtischen Arbeitsstätte für vorteilhaft halten und dass im Zuge dieser Veränderung mehr Fahrten zwischen Wohnungen und Betrieben stattfinden, sodass also auch der Verbrauch von Benzin ansteigt. Dies ist aber genau das Gegenteil, was umweltpolitisch zur Erreichung des Zieles der Nachhaltigkeit notwendig ist und widerspricht auch den sonstigen umweltpolitischen Zielen. Dies bedeutet also, dass die Gewährung einer Pendlerpauschale negative Auswirkungen auf das umweltpolitische Ziel der Nachhaltigkeit hat.

 

Aber auch im Hinblick auf das zweitgenannte Ziel der Umweltpolitik der Vermeidung der Umweltschäden wirkt eine Pendlerpauschale kontraproduktiv. Vor allem bei der Produktion industrieller Produkte, aber auch im Verkehr werden Umweltgifte wie vor allem Kohlendioxid in die Natur abgegeben, welche zu einer Zerstörung der Atmosphäre, zu dem sogenannten Ozonloch führen und eine Erwärmung der Erde zur Folge haben. In Folge dieser Zerstörung der Natur kommt es vermehrt zu Überschwemmungen und Wirbelstürmen und anderen Naturkatastrophen.

 

Die Entstehung dieser Schäden hängt eng damit zusammen, dass Beeinträchtigungen der Natur den Charakter von externen Kosten haben, welche die Wohlfahrt der gesamten Gesellschaft vermindern, ohne dass jedoch diese gesamtwirtschaftlichen Nutzenentgänge (Opportunitätskosten) den Unternehmern, die diese Produkte produzieren angerechnet werden. Diese externen Kosten gehen somit nicht in die Güterpreise ein. Der zu geringe Preis dieser Güter führt jedoch zu einer unerwünschten Mehrnachfrage derjenigen Produkte, welche besonders hohe Umweltschäden herbeiführen.

 

Damit wird jedoch der Allokationsmechanismus des Marktes nachhaltig gestört. Wären die externen Kosten in die Güterpreise eingegangen, so hätten die Konsumenten von selbst von diesen die Umwelt gefährdenden Produkte weniger nachgefragt, da der Nutzen bei den Gütern mit geringerem Umweltschaden höher ausfällt.

 

Das wirtschaftliche Problem in diesem Zusammenhange besteht darin, Methoden zu finden, um diese externen Kosten zu internalisieren, also dafür zu sorgen, dass alle einer Volkswirtschaft entstehenden Kosten auch bei der Preisbildung berücksichtigt werden. Eine dieser Methoden, welche schon sehr früh von A. Pigou vorgeschlagen wurde, besteht darin, den Unternehmungen die externen Kosten in Form einer Steuer (die sogenannte Pigousteuer) in Rechnung zu stellen, mit dem Ergebnis, dass die Summe  der privaten Kosten einschließlich der Umweltsteuer wiederum der Höhe der gesamtwirtschaftlichen Kosten entspricht.

 

Die Schwierigkeit dieses Verfahrens besteht darin, dass der Staat keine Kenntnisse darüber haben kann, wie hoch die externen Kosten tatsächlich sind und wie hoch deshalb die Umweltsteuer angesetzt werden muss. Es sind deshalb andere Methoden der Internalisierung externer Kosten vorzuziehen, so vor allem die Simulierung von Märkten externer Kosten durch Schaffung von Verschmutzungsrechten.

 

Unbeschadet dessen versuchen die Regierungen bisher die beim Verkehr entstehenden externen Kosten vorwiegend auf dem Wege der zusätzlichen Besteuerung – und zwar durch Erhebung der Mineralölsteuer – zu internalisieren. Die umweltbezogenen externen Kosten im Zusammenhang mit dem Verkehr bestehen vor allem darin, dass bei der Verbrennung von Benzin Umweltgifte wie vor allem Kohlendioxide in die Luft geblasen werden. Wird nun eine Pendlerpauschale gewährt und damit wiederum der Effektivpreis für Benzin bei Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsplatz reduziert, wird wiederum ein geringerer Teil der externen Kosten internalisiert mit der Folge, dass auch im Hinblick auf die Umweltschäden durch Einführung der Pendlerpauschale die unerwünschten umweltpolitischen Nebenwirkungen ausgeweitet werden.

 

Wir haben uns bei unseren bisherigen Überlegungen darauf beschränkt, isoliert nach den Auswirkungen der Einführung oder Abschaffung der Pendlerpauschale zu fragen. Wir wollen nun zum Abschluss die Problematik der Pendlerpauschale in einen etwas größeren Zusammenhang stellen. Zur Beurteilung einer politischen Maßnahme genügt es nicht, sich nur nach den Auswirkungen dieser Maßnahme auf einzelne Zielgrößen zu fragen, sondern es gilt darüber hinaus auch zu überprüfen, wie sich diese Maßnahme in das Gesamtpaket steuerpolitischer Maßnahmen einfügt, ob unter Umständen diese Maßnahme mit anderen gleichzeitig geltenden steuerpolitischen Maßnahmen in Widerspruch gerät. Wir haben also die Auswirkungen der Einführung der Pendlerpauschale insgesamt zu bewerten.

 

In diesem Zusammenhang entsteht einmal die Frage, ob diese Maßnahme als gerecht angesehen werden kann. Wir haben bereits gesehen, dass diese Frage insbesondere im Zusammenhang mit der Überprüfung entsteht, ob die Abschaffung der Pendlerpauschale mit Beginn des Jahres 2007 mit der Verfassung in Widerspruch gerät. Wir haben zwar darauf hingewiesen, dass diese Frage juristischer Natur ist und deshalb im Rahmen einer wirtschaftswissenschaftlichen Abhandlung nicht behandelt werden kann. Aber unabhängig von der Frage, inwieweit eine konkrete Maßnahme mit einigen Bestimmungen des Grundgesetzes in Widerspruch gerät, kann und muss selbstverständlich an dieser Stelle die Frage erlaubt sein, inwieweit bestimmte Maßnahmen der Politik gegenüber allgemeinen, übergeordneten Wertvorstellungen unserer Gesellschaft in Widerspruch geraten.

 

Zum andern haben wir zu berücksichtigen, dass mit Steuermitteln auch andere Zielsetzungen der Politik verfolgt werden. Es muss in diesem Zusammenhang überprüft werden, ob sich die einzelnen steuerpolitischen Instrumente ergänzen oder sich gegenseitig behindern. In diesem Zusammenhange steht vor allem die Frage zur Diskussion, ob die Erhebung der Mineralölsteuer nicht die entgegengesetzten Ziele wie die Einführung einer Pendlerpauschale verfolgt.

 

Beginnen wir also mit der ersten Frage, inwieweit die Wiedereinführung einer Pendlerpauschale als gerecht eingestuft werden kann. Bei der Frage nach der Gerechtigkeit einer Maßnahme ist zu überprüfen, ob die einzelnen Bevölkerungsgruppen gleich behandelt werden, denn vor dem Gesetz sind alle Bürger gleich zu behandeln.

 

Die Gleichbehandlung könnte erstens verletzt sein, wenn man nachweisen könnte, dass durch die Einführung der Pendlerpauschale diejenigen Arbeitnehmer benachteiligt würden, bei denen der Wohnstandort mit dem Standort des Arbeitsplatzes zusammenfällt. Schließlich kommt vordergründig gesehen die Pendlerpauschale nur denjenigen Arbeitnehmern zugute, welche auch tatsächlich zwischen Wohnung und Arbeitsplatz pendeln müssen.

 

Nun haben unsere Überlegungen gezeigt: Auf der einen Seite kommen die Arbeitnehmer, welche pendeln, gar nicht in den vollen Genuss der Pendlerpauschale, da die Einführung dieser Maßnahme über Wanderungsbewegungen zu einem Anstieg in den Mieten auf dem Lande führen wird. Die Steuerbefreiung wird zwar zunächst den Pendlern gewährt. Wie bei allen Steuer- und Subventionsinstrumenten müssen wir jedoch damit rechnen, dass ein beachtlicher Teil dieser Belastungen oder Begünstigungen auf andere Marktteilnehmer auch andere Märkte überwälzt werden können. In diesem Falle werden Begünstigungen bei der Einkommensentstehung auf die Wohnungsmärkte weitergewälzt.

 

Gleichzeitig haben wir jedoch auch gesehen, dass diejenigen Arbeitnehmer, bei denen der Standort der Wohnung mit dem Standort des Arbeitsplatzes zusammenfällt, indirekt von dieser Maßnahme profitieren, da ja – wie gezeigt – die Wanderungsprozesse von der Stadt zum Land die Mieten in der Stadt reduziert. Also wird ein Teil der beabsichtigen Vergünstigungen zugunsten der Pendler an den Rest der Arbeitnehmer weitergewälzt.

 

Gerechtigkeitsfragen im Zusammenhang mit der Einführung der Pendlerpauschale entstehen zweitens im Hinblick auf die Frage, ob Arbeitnehmer und Selbstständige vor dem Gesetz gleich behandelt werden. Wir hatten oben gesehen, dass der Begriff der Werbungskosten zunächst einmal bei der Feststellung der Einkommen der Selbstständigen verwandt wurde. Die Verkaufserlöse stellen noch kein Einkommen dar, das Einkommen der Selbstständigen wird dadurch ermittelt, dass die Aufwendungen zur Erzielung der Verkaufserlöse von diesen abgezogen werden.

 

Wir kamen oben zu dem Ergebnis, dass die Fahrtkosten von der Wohnung zum Betrieb nicht in einem ursächlichen Zusammenhang mit der Entstehung von Einkommen stehen, dass sie vielmehr aus der Entscheidung erwachsen, das Einkommen in einer bestimmten Weise zu verwenden, also für die Wohnung einen anderen Standort zu wählen als für die Arbeitsstätte. Diese Erkenntnis gilt natürlich für alle Einkommensentstehungsprozesse, was für die Arbeitnehmer gilt, muss auch für die Selbstständigen gelten. Eine unterschiedliche Regelung bei der Abzugsfähigkeit der Fahrtkosten zwischen Wohnung und Betrieb im Zusammenhang mit der Einkommensbesteuerung wäre in der Tat eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Selbstständigen und Arbeitnehmern.

 

Kommen wir nun zu der Frage, ob die Zielsetzungen, welche zur Einführung der Pendlerpauschale geführt haben, in Widerspruch zu den Zielsetzungen geraten, die im Zusammenhang mit anderen steuerpolitischen Maßnahmen verfolgt werden. Wie bereits angedeutet, ist hier vor allem die Frage zu klären, ob mit der Besteuerung von Kraftstoffen (Mineralölsteuer) nicht Ziele verfolgt werden, welche den mit der Gewährung der Pendlerpauschale verfolgten Zielen widersprechen.

 

Mit der Mineralölsteuer werden vor allem umweltpolitische Ziele verfolgt. Auf der einen Seite geht man davon aus, dass die vorhandenen Ölreserven begrenzt sind und dass die Gefahr besteht, dass die hierzu möglichen alternativen Energiequellen noch nicht voll eingesetzt werden können, wenn der Vorrat der Ölquellen zu Ende geht. Auf der anderen Seite wird durch das Verbrennen von Benzin die Umwelt stark belastet, so beschädigen z. B. die bei der Verbrennung von Benzin entstehenden Kohlendioxide die Atmosphäre, führen zu einer allgemeinen Erderwärmung, in deren Folge vermehrt Überschwemmungen und andere Naturkatastrophen zu befürchten sind.

 

Beide Auswirkungen haben in der vergangenen Politik das Ziel entstehen lassen, über eine starke Erhöhung der Mineralölsteuer die Autofahrer zu veranlassen, weniger Benzin zu verbrauchen, in dem insgesamt weniger Strecken zurückgelegt werden oder durch Änderung der Fahrstile der Benzinverbrauch pro km reduziert wird.

 

Generell wird man sowohl die Lageeinschätzung (befürchtete Verknappung der Energierohstoffe wie Umweltbelastung durch die Abgase der Kraftfahrzeuge) als auch die hieraus gezogenen politischen Folgerungen (Notwendigkeit einer Einschränkung des Benzinverbrauchs) bejahen können. Trotzdem bedarf die Art und Weise, wie diese Zielsetzungen im Rahmen der Mineralölbesteuerung durchgesetzt wurden, einer mehrfachen Kritik.

 

Als erstes muss man sich darüber im Klaren sein, dass es auch ein Zuviel an Anreizen zur Einsparung von Benzin geben kann, dass von einer kritischen Höhe des Benzinpreises an die negativen, Konjunktur gefährdenden Auswirkungen überwiegen. Wie bei jeder Politik gilt es auch hier, eine optimale Höhe der Besteuerung zu finden. Bei der gewählten Art der Besteuerung (Kopplung der Mineralölsteuer an den Preis für Mineralöl) steigen die Steuereinnahmen und damit die Belastungen der Autofahrer mit dem Benzinpreis an, was selbst wiederum den Benzinpreis erhöht.

 

Es gilt darüber hinaus zu berücksichtigen, dass die Mineralölsteuer in der BRD wesentlich höher angesetzt ist als in den meisten anderen europäischen Staaten. Dies führt automatisch zu einer Verzerrung der internationalen Märkte mit der Folge, dass auf der einen Seite die deutschen Unternehmungen im internationalen Wettbewerb benachteiligt werden und dass auf der anderen Seite gerade diese Verzerrungen zu generellen Wohlfahrtsverlusten führen. Es wäre sehr viel vorteilhafter gewesen, wenn die Besteuerung der Mineralölsteuer innerhalb Europas besser aufeinander abgestimmt worden wäre.

 

Die Besteuerung des Mineralöls stellt einen Versuch dar, die erwünschte Reduzierung der Nachfrage nach Benzin vorwiegend dadurch zu erreichen, dass die Benutzer von Autos angehalten werden, ihre Nachfrage nach Benzin einzuschränken und zwar dadurch, dass der Benzinpreis steigt. Nun wird man davon ausgehen müssen, dass die Elastizität der Benzinnachfrage relativ gering ist, da die Einsparmöglichkeiten der Autofahrer stark begrenzt sind.

 

Der einzelne Autofahrer kann Benzin einsparen dadurch, dass er seinen Fahrstil ändert, dass er seine Fahrten ins Grüne einschränkt und dass er Fahrgemeinschaften bildet. Ein Großteil der Fahrten ist jedoch durch Beruf, Einkauf sowie durch das Hinbringen der eigenen Kinder zur Schule und zum Kindergarten weitgehend vorgegeben.

 

Es wäre sehr viel zweckmäßiger, wenn der Staat vermehrt den Versuch unternehmen würde, die Reduzierung der Benzinnachfrage vorrangig dadurch zu erzielen, dass man den Unternehmungen Anreize gibt, Kraftfahrzeuge mit einem geringeren Benzinverbrauch pro Kilometer und mit einem geringeren Schadstoffausstoß schneller zu entwickeln. Technisch gesehen bestehen sehr wohl noch größere Möglichkeiten, benzinsparende Motoren zu entwickeln.

 

Besonders fragwürdig war jedoch der Versuch der rot-grünen Regierung, die damals drastische Erhöhung der Mineralölsteuer mit der Finanzierung der Sozialversicherung zu koppeln. Gerade dann, wenn die Erhöhung der Mineralölsteuer im Hinblick auf die umweltpolitischen Ziele erfolgreich wäre, würde das Steueraufkommen der Mineralölsteuer reduziert und gerade deshalb müsste bei der Finanzierung der Sozialversicherung eine Lücke entstehen, die durch weitere Maßnahmen geschlossen werden müsste. Politisch verkauft wurde diese Kopplung damit, dass man die Arbeitskosten auf diese Weise reduzieren und damit die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmungen verbessern wollte.

 

Die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmungen ist jedoch weniger dadurch belastet, weil die Leistungen der Sozialversicherung zu teuer sind, sondern allein deshalb, weil man den Versuch unternimmt, etwa die Hälfte der Sozialversicherungsbeiträge von den Arbeitgebern zahlen zu lassen. Die Höhe der Sozialversicherungspreise sollte allein daran gemessen werden, ob man den Umfang der Leistungen der Sozialversicherung als zu hoch oder zu niedrig ansieht.

 

Die Wiedereinführung der Pendlerpauschale wird von einem Teil der Politiker vor allem damit begründet, dass im Zuge der Benzinpreissteigerungen die Fahrtkosten zu stark gestiegen seien. Diese Argumentation steht jedoch mit der Rechtfertigung, die hohe Mineralölsteuer beizubehalten, in krassem Widerspruch. Man kann nicht auf der einen Seite eine hohe Mineralölsteuer vorsehen mit der Begründung, dass man die Nachfrage nach Benzin drosseln wolle und dann gleichzeitig erklären, dass die Preissteigerungen bei Benzin, mit deren Hilfe diese Drosselung erreicht werden sollte, zu hoch seien. Wenn man der Meinung ist, dass der Benzinpreis unangemessen hoch ist, wird man konsequent die Mineralölsteuer senken müssen.

 

Anstatt dass man die Höhe der Mineralölsteuer als Prozentsatz des Preises berechnet, wäre es im Hinblick auf die angestrebten Ziele sehr viel effizienter gewesen, zu bestimmen, welchen Endpreis die Kraftstoffe erreichen sollten und dann als Mineralölsteuer den Differenzbetrag zwischen tatsächlichem Preis und politisch für notwendig erachteten Preis festzulegen.

 

              

 10. Der Vorschlag einer negativen Einkommensteuer

 

Abschließend wollen wir uns mit dem Vorschlag einer negativen Einkommensteuer befassen und diesen Vorschlag mit der alternativen Forderung nach Einführung eines Bürgergeldes vergleichen. Ähnlich wie bei einer gesetzlichen Arbeitslosenversicherung geht es auch bei der Forderung nach einem Bürgergeld weniger darum, die eigentlichen Ursachen der Armut wie z. B. die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, sondern lediglich darum, dafür Sorge zu tragen, dass kein Bürger (Arbeitnehmer) wegen Arbeitslosigkeit oder aus anderen Gründen einer Erwerbslosigkeit Armut erleiden muss. In beiden Fällen wird am Symptom kuriert und werden die eigentlichen Ursachen der Armut und beispielsweise der Arbeitslosigkeit nicht bekämpft.

 

Entsprechend diesem Vorschlag soll nämlich jedem Bürger – gleichgültig, welches Erwerbseinkommen er (sie) bezieht – vom Staat ein Transfereinkommen ausgezahlt werden, das in seiner Höhe so berechnet wird, dass es zumindest dem vom Staat festzulegenden kulturellen Existenzminimum entspricht. Rein formal gesehen bedeutet dies bei korrekter Anwendung dieses Vorschlags, dass es dann auch keine Armen – mindestens keine einheimischen Bürger – mehr geben kann, da ja jeder Bürger vom Staat ex definitione ein Einkommen erhält, das über der vom Staat festgesetzten Armutsgrenze liegt. Welche glorreichen Zeiten scheinen hier auszubrechen!

 

Als zweiten Vorteil weisen die Anhänger dieses Vorschlags darauf hin, dass bei dieser Regelung auch entfallen kann, dass die Bezieher dieses Transfereinkommens demütigende und entehrende Praktiken erdulden müssen, die heutzutage beim Bezug von Arbeitslosengeld und Sozialhilfe hingenommen werden müssen. Man hat zwar in der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg sowohl die Arbeitslosenversicherung wie auch die Fürsorge (die heutige Sozialhilfe) reformiert, man wollte diesen Einrichtungen den Makel der Unehrlichkeit und des Entwürdigten nehmen.

 

Es blieb jedoch die Notwendigkeit, dass die Behörden in jedem Einzelfall überprüfen müssen, ob ein Antragsteller auch wirklich die Voraussetzungen zum Bezug dieser Einkünfte erfüllt und welche zusätzlichen Leistungen wie z. B.  Zuschüsse zur Miete im Einzelnen auszuzahlen sind. Beim Bezug eines Bürgergeldes entfallen alle diese Kontrollen, da ja jeder unabhängig von seinen sonstigen Bezügen einen Anspruch auf dieses Transfereinkommen besitzt und da auch jedem Bürger die gleiche Geldsumme ausgezahlt wird, unabhängig davon, welchen realen Bedarf der Einzelne hat.

 

Gerade in diesem letztgenannten Umstand soll ein weiterer Vorteil des Bürgergeldes liegen. Gerade weil dieses Geld in gleicher Höhe jedem Bürger auszuzahlen ist, sind die dabei entstehenden Verwaltungskosten wesentlich geringer als bei der Arbeitslosenversicherung sowie der Sozialhilfe. Der Staat benötigt hier offensichtlich lediglich eine vollständige Liste aller Bürger; jeder Berechtigte hat der auszuzahlenden Behörde ein Konto zu benennen, auf das dieses Bürgergeld überwiesen werden kann; ersatzweise – falls kein solches Konto vorhanden ist – kann der Betreffende dieses Geld gegen Vorlage eines amtlichen Ausweises das Bürgergeld bei der Behörde selbst abholen. Der Staat hat nur sicher zu stellen, dass kein Bürger dieses Geld mehrfach beziehen kann.

 

Fragen wir uns nun, wieweit denn die eigentlichen sozialen Ziele durch eine solche Einrichtung (Gewährung eines Bürgergeldes) erfüllt werden. Es ist zunächst festzustellen, dass bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und aller anderen Ursachen für Armut in Wirklichkeit zwei Ziele angestrebt werden. Es geht erstens darum, zu verhindern, dass ein Bürger nur deshalb, weil er z. B. keine Beschäftigung findet, in die Armut fällt. Die Erfüllung dieses Zieles allein kann allerdings keine befriedigende Lösung darstellen, da jeder arbeitswillige Bürger auch die Möglichkeit haben sollte, einer Erwerbsarbeit möglichst nach freier Wahl nachzugehen. Es lässt sich zwar zeigen, dass die Arbeitslosenversicherung zwar mit gewissen Einschränkungen bewirkt hat, dass die Masse der arbeitslosen Arbeitnehmer unter die Armutsgrenze fällt, dass aber in keiner Weise sichergestellt wurde, dass auch jeder arbeitswillige Arbeitnehmer einer Arbeit nachgehen kann. Wir wissen, dass die Masse der Arbeitnehmer nur dann einen befriedigenden Zustand erreicht hat, wenn der Arbeitnehmer auch wiederum einer erwerbswirtschaftlichen Arbeit nachgehen kann.

 

Wird dem Vorschlag der Einführung eines Bürgergeldes entsprochen, wird zwar vielleicht dem erstgenannten Ziel entsprochen, jedem Bürger ein Mindesteinkommen, das über dem kulturellen Existenzminimum liegt, zu garantieren. Das weit wichtigere Ziel, jedem Bürger auch eine befriedigende Arbeitsstelle zu gewähren bzw. die eigentlichen Ursachen der Armut zu beseitigen, würde jedoch bei diesem Vorschlag überhaupt nicht erfüllt. In dieser Hinsicht schneidet der Vorschlag eines Bürgergeldes sogar noch schlechter ab als die Einrichtung einer gesetzlichen Arbeitslosenversicherung, von der Einrichtung der Arbeitslosenversicherung gehen – wie erwähnt – immerhin gewisse Arbeitslosigkeit reduzierende Wirkungen aus.

 

Von der Grundidee her verfolgt zwar auch die gesetzliche Arbeitslosenversicherung nicht das Ziel, die Arbeitslosigkeit als solche zu bekämpfen, ursprüngliches Ziel jeder Arbeitslosenversicherung ist vielmehr allein, den Arbeitnehmern, welche arbeitslos geworden sind, eine materielle Unterstützung zu gewähren. Insofern gleicht die Einrichtung einer gesetzlichen Arbeitslosigkeitsversicherung der eines Bürgergeldes.

 

Es lässt sich aber zeigen, dass im Rahmen der keynesianischen Vollbeschäftigungspolitik die gesetzliche Arbeitslosenversicherung als ein eingebauter Stabilisator angesehen werden kann, der durchaus auch geeignet ist, Arbeitslosigkeit abzubauen. Die Arbeitslosenversicherung kann sogar einer autonomen Steigerung der Staatsausgaben vorzuziehen sein, da die Arbeitslosenversicherung ohne Verzögerung arbeitet, während die normalen keynesianischen Vollbeschäftigungsprogramme erst nach etwa 1 ½ Jahren Wirkung zeigen. Darüber hinaus treten bei der gesetzlichen Arbeitslosigkeit die erwünschten Effekte unabhängig davon ein, ob diese Effekte populär oder unpopulär sind. Bei der normalen keynesianischen Konjunkturpolitik besteht stets die Gefahr, dass die Politiker unmittelbar vor Wahlen nicht bereit sind, unpopuläre Maßnahmen durchzuführen, auch dann nicht, wenn diese im Hinblick auf das langfristige Gemeinwohl unerlässlich sind.

 

Es muss aber ebenfalls darauf hingewiesen werden, dass mit Hilfe einer gesetzlichen Arbeitslosenversicherung Arbeitslosigkeit auch nicht annähernd beseitigt werden kann. Selbst dann, wenn man auf die Erhebung eines Beitrages zur Arbeitslosenversicherung verzichten würde und das Arbeitslosengeld auf die Höhe der regulären Lohneinkommen anheben würde, läge das neue gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nach wie vor bei hoher Arbeitslosigkeit. Über eine gesetzliche Arbeitslosenversicherung lassen sich somit nur andere Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit geringfügig unterstützen, niemals jedoch ersetzen.

 

Aber auch das Ziel, den Arbeitslosen zumindest auf dem Wege der Einführung eines Bürgergeldes materielle Armut zu ersparen, lässt sich bei genauerer Betrachtung keinesfalls befriedigend verwirklichen. Zwar ist es richtig, dass im Augenblick der Einführung und Festsetzung des Bürgergeldes jeder Bürger Einkünfte bezieht, welche zumindest dem kulturellen Existenzminimum entsprechen. Wir müssen uns jedoch darüber klar werden, dass bei der üblichen Definition der Armut die Armutsgrenze in dem Maße im Zeitablauf ansteigt, in dem das Durchschnittseinkommen zunimmt. Auf diese Weise fallen im Verlauf der Zeit immer mehr Bürger wiederum unter die Armutsgrenze, bis der Staat die Höhe des Bürgergeldes entsprechend angehoben hat. Selbst dann, wenn der Staat die Höhe des Bürgergeldes jedes Jahr einmal anheben würde, bliebe bestehen, dass im Durchschnitt der Jahre ein Teil der Bürger im Sinne der gebräuchlichen Armutsdefinition in Armut verharren würde.

 

Gegen die Gewährung eines Bürgergeldes an alle Bürger spricht natürlich in erster Linie die Tatsache, dass hier öffentliche knappe Gelder vergeudet werden. Die Vorstellung, dass diese Vergeudung in ihrem Umfang gering erscheint im Vergleich zu den Einsparungen im Zusammenhang mit der möglichen Schließung der Behörden der Arbeitslosenversicherung sowie der Sozialhilfe, dass also per Saldo sogar weniger öffentliche Gelder aufgebracht werden müssen als bei der bisherigen Lösung, scheint mir falsch zu sein. Machen wir uns diese Zusammenhänge an einem einfachen Modell klar.

 

Wir teilen hierzu die Bürger nach ihrer Steuerpflicht in drei Klassen ein: in die unterste Klasse derjenigen, welche ein so geringes Erwerbseinkommen beziehen, dass sie von der Steuerpflicht entbunden sind. Die Statistiken der BRD zeigen, dass hierzu etwa ein Drittel der Erwachsenen zählen. Ein weiteres Drittel umfasst die Bürger, welche zwar Einkommenssteuer zu zahlen haben, die jedoch nur etwa für ein Drittel der gesamten Staatsausgaben Steuern zu entrichten haben. Das letzte Drittel, die Empfänger überdurchschnittlich hoher Einkommen kommt für etwa 2/3 der gesamten Steuersumme auf.

 

Wenn wir von dieser Einteilung ausgehen, wäre also für 2/3 der erwachsenen Bürger ein Bürgergeld aufzubringen, obwohl sie nach heutigen Begriffen ein Erwerbseinkommen beziehen, das eindeutig über der Armutsgrenze liegt. Es ist also nicht nur eine kleine Gruppe von einigen Millionären, denen ein Bürgergeld auszuzahlen ist, obwohl sie es eigentlich gar nicht notwendig hätten, vom Staat Almosen zu empfangen. Aufgrund der Masse der Begünstigten ist mehr als fragwürdig, ob diese zusätzlichen, keineswegs notwendigen Ausgaben durch die nun eingesparten Verwaltungskosten kompensiert oder sogar überkompensiert werden.

 

Vor allem sind mit der Einführung eines Bürgergeldes gravierende Fehlanreize verbunden. In einem solchen System kann jemand auch dann überleben, wenn er auf erwerbswirtschaftliche Arbeit verzichtet. Zwar können wir davon ausgehen, dass zu Beginn eines langwierigen Prozesses nur eine kleine Minderheit der Arbeitnehmer von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, da – wie bereits erwähnt – die überwiegende Mehrheit der Arbeitnehmer nicht nur das Ziel verfolgt, ein ausreichendes Einkommen zu erhalten, sondern darüber hinaus auch an einer erwerbswirtschaftlichen Arbeit interessiert ist.

 

Der Umstand aber, dass es Bürger gibt, welche eben nun auch freiwillig auf jede erwerbswirtschaftliche Arbeit verzichten, wird mit der Zeit Nachahmer finden, die Anzahl dieser Bürger, welche auf erwerbswirtschaftliche Arbeit verzichtet, wird größer und je größer diese Gruppe ist, umso stärker sind die Anreize, es den andern nachzumachen. Der weitere Umstand, dass es in diesem System wie gezeigt eine sehr große Gruppe von Bürgern gibt, denen aus Steuermitteln Transfereinkommen gewährt werden, welche aber eine solche Hilfe nicht notwendig hat, trägt zur Verschärfung dieser Fehlanreize bei. Die Arbeitswilligkeit wird weiter zurückgehen.

 

Wird jedoch weniger gearbeitet und sinkt damit das Erwerbseinkommen, geht auch die Summe der vereinnahmten Steuergelder zurück. Dieser Zustand macht es notwendig, die Steuersätze zu erhöhen. Dieser Zwang zur Steuererhöhung ist dann besonders groß, wenn sich die Wunschträume der Anhänger eines Bürgergeldes nicht erfüllen, dass nämlich die Ausgabe des Bürgergeldes dadurch gegenfinanziert werden kann, dass Verwaltungskosten bei der Arbeitslosenversicherung sowie bei der Sozialhilfe wegfallen.

 

Eine Steuererhöhung, welche vor allem von den Empfängern in den höchsten Einkommensklassen gezahlt werden muss, löst nun selbst wiederum Fehlanreize aus. Diese bestehen zwar nicht darin, dass auch diese Gruppe ihre Erwerbsarbeit einschränkt, sondern darin, dass sie vermehrt ins Ausland abwandern, in denen die Abgaben auf höhere Einkommen insgesamt geringer sind. Es sind gerade die leistungsstärksten, welche einerseits die Möglichkeit zur Abwanderung haben und welche andererseits bisher den größten Anteil am Steueraufkommen aufgebracht haben.

 

Ganz anders ist ein Alternativvorschlag zum Bürgergeld zu bewerten. Schon lange Zeit wird von einigen vorwiegend neoliberal ausgerichteten Ökonomen der Vorschlag einer negativen Einkommenssteuer vorgetragen. Wird dieser Vorschlag durchgeführt, hat das Finanzamt den einzelnen Bürgern, welche ein bestimmtes vom Staat festgesetztes Einkommen nicht erreichen, ein Transfereinkommen in Höhe dieser Differenz zwischen Mindesteinkommen und tatsächliches Erwerbseinkommen auszuzahlen. Wir erhalten hier einen Steuertarif, der nach unten ins Negative geht. Der Tarif beginnt hier nicht wie heutzutage erst bei einem Mindesteinkommen, sondern beim Einkommen null, wobei der hier zum Zuge kommende Geldbetrag negativer Natur ist, nicht der Bürger zahlt an den Staat, sondern der Staat an den jeweiligen Bürger. Erreicht ein Bürger das Mindesteinkommen als Erwerbseinkünfte, so beginnt die positive Steuerpflicht.

 

Das eigentliche Ziel des Bürgergeldes wird auch bei Einführung einer negativen Einkommenssteuer erreicht: Es ist sichergestellt, dass jeder Bürger ein Mindesteinkommen erreicht und deshalb niemand mehr (für längere Zeit) in Armut fallen kann. Auch bei diesem Vorschlag werden Verwaltungskosten eingespart, da ja aus den gleichen Gründen keine Arbeitslosenversicherung und auch keine Sozialhilfe mehr notwendig sein werden. Die Einsparungen werden sogar aller Wahrscheinlichkeit nach größer ausfallen als bei Einführung eines Bürgergeldes, da die Auszahlung der Transfereinkommen hier von der bereits bestehenden Finanzbehörde vorgenommen wird und da diese Behörde vor allem bereits weitgehend über die Daten verfügt, welche zur Auszahlung dieser Transfereinkommen benötigt werden.

 

Des Weiteren entfallen bei der negativen Einkommenssteuer genauso wie beim Bürgergeld die zum Teil entwürdigenden Überprüfungen im Rahmen der Arbeitslosenversicherung sowie der Sozialhilfe der Behörden. Ein Minimum an Überprüfungen ist zwar auch hier notwendig, da eine Steuererklärung stets daraufhin überprüft werden muss, ob die Angaben über die Einkommensverhältnisse der Wahrheit entsprechen. Es entfallen jedoch die heute oftmals notwendigen Auskünfte über die Verwendung der Einkünfte.

 

Der eigentliche Vorteil der negativen Einkommenssteuer liegt jedoch darin, dass hier keine Gelder dadurch verschwendet werden, dass auch diejenigen Bürger (also etwa 2/3 der Erwerbspersonen!) Transfereinkommen erhalten, welche gar nicht auf dieses Einkommen angewiesen sind. Nur diejenigen Bürger, welche nicht aus eigener Kraft ein Erwerbseinkommen mindestens in Höhe des Mindesteinkommens erreichen, haben hier Anspruch auf ein Transfereinkommen des Staates.

 

Gerade weil das zu zahlende Transfereinkommen an eine weit geringere Zahl von Bürgern auszuzahlen ist, dürfte die Wahrscheinlichkeit, dass der hierdurch entstehende Mehrbedarf durch die Einsparungen bei den Verwaltungskosten gedeckt ist, groß sein und deshalb keinen zusätzlichen vom Staat und damit aus dem Steueraufkommen zu zahlenden Mehrbedarf auslösen.

 

Aufgrund des geringeren Mehrbedarfs an Steuereinnahmen dürften auch die oben dargestellten Fehlanreize bei den Empfängern höherer Einkommen geringer sein. Damit entfallen jedoch auch die negativen Auswirkungen auf das wirtschaftliche Wachstum, die bei der Gewährung eines Bürgergeldes zu befürchten sind.

 

Die Fehlanreize im unteren Einkommenssektor bleiben im Prinzip auch bei einer negativen Einkommenssteuer erhalten, da auch hier demjenigen, der nicht arbeiten will, ein Transfereinkommen in Höhe des Mindesteinkommens garantiert wird. Aber auch in dieser Frage besteht ein gewisser Unterschied zwischen Bürgergeld und negativer Einkommenssteuer. Bei Gewährung eines Bürgergeldes wird jedem Bürger ein Rechtsanspruch auf ein Transfereinkommen des Staates geschaffen. Es wird nicht gefragt, ob der einzelne Bürger sonstige erwerbswirtschaftliche Einkommen bezieht.

 

Bei Einführung einer negativen Einkommenssteuer hingegen hat jede Erwerbsperson eine Erklärung abzugeben, ob und in welchem Umfang er ein Erwerbseinkommen bezieht. Hier wird also von Seiten des Staates aber auch von Seiten der Bevölkerung von der Vorstellung ausgegangen, dass im Normalfall fast jeder Bürger ein Erwerbseinkommen bezieht. Gerade weil es der weitverbreiteten Vorstellung in der Bevölkerung entspricht, dass jeder arbeitsfähige Bürger auch arbeiten sollte und sich nicht vom Staat aushalten sollte, muss derjenige, welcher in seiner Steuererklärung mitteilt, dass er kein Leistungseinkommen erworben hat, eine moralische Hemmschwelle überwinden, während der Anspruch eines Bürgergeldes – wenn es einmal eingeführt wurde – kaum in Frage gestellt werden dürfte. Denn das Bürgergeld hat ja auch derjenige zu beanspruchen, der erwerbstätig ist, der Leistungswille wird hier nicht in Frage gestellt.

 

Trotz dieser Unterschiede kommen wir allerdings aufgrund der verbleibenden Fehlanreize zu dem Ergebnis, dass weder die Gewährung eines Bürgergeldes noch die Einrichtung einer negativen Einkommenssteuer einen Königsweg darstellen.