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Kritische Anmerkungen zur jüngsten Rentenreform

 

 

  Gliederung:

 

  1. Das Problem

  2. Die Ziele der Rentenreform von 1957

  3. Korrekturbedürftigkeit der Rentenversicherung

  4. Die Einführung der flexiblen Rente im Jahre 1972

  5. Die Finanzkrisen der Rentenversicherung

  6. Die schrittweise Erhöhung des Rentenbeginns

  7. Verteilungspolitik im Rahmen der Rentenversicherung

  8. Die allokativen Aufgaben der Rentenversicherung

  9. Rückwirkungen auf die Ziele der Verteilungspolitik

10. Der Vorschlag einer negativen Einkommenssteuer

 

 

 

1. Das Problem

 

Dieser Artikel soll sich mit einem Teilaspekt der jüngsten von der großen Koalition verabschiedeten Rentenreform befassen. Hierbei möchte ich mich bewusst nicht mit den einzelnen Fragen befassen, welche im Mittelpunkt des öffentlichen Streits um diese Rentenreform standen. Viel wichtiger scheint mir die ganz andere Frage, inwieweit denn mit dieser Art von Reform die eigentliche Aufgabe jeder Rentenversicherung angesprochen wurde und ob nicht in Wirklichkeit diese Reform wie die meisten ihrer Vorgänger die Lösung der eigentlichen Aufgaben einer jeden Rentenversicherungsordnung sogar erschwert hat.

 

Im Vergleich zur Rentenreform von 1957, welche einen grundlegenden Wandel in der gesetzlichen Rentenversicherung Deutschlands eingeleitet hatte, wurden bei den vergangenen Reformen zur Rentenversicherung eigentlich – mit zwei wichtigen Ausnahmen – Fragen behandelt, die gerade nicht im Rahmen der Sozialversicherung angegangen werden sollten.

 

Ich möchte mit diesem Artikel zeigen, dass der Versuch, verteilungspolitische Ziele im Rahmen der einzelnen Zweige der Sozialversicherung zu verwirklichen auf der einen Seite die allokativen Ziele der Rentenversicherung gefährdet und auf der anderen Seite aber auch nicht geeignet ist, die verteilungspolitischen Ziele auf diesem Wege zu realisieren.

 

 

2. Die Ziele der Rentenreform von 1957

 

Beginnen wir unsere Analyse mit den grundlegenden Reformzielen der Rentenreform von 1957. Wilfrid Schreiber, der geistige Vater der Rentenreform von 1957, wollte mit seinen Vorschlägen zur Rentenreform vor allem dreierlei erreichen. Es sollte erstens eine automatische Anpassung der Altersrenten an die wirtschaftliche Entwicklung geschaffen werden, genauso wie auch die Einkommen der Erwerbstätigen Jahr für Jahr an Wachstum und Preisniveau der Güter vor allem durch das Wirken der Tarifpartner angepasst werden.

 

Die Altersrenten waren vor dieser Reform im Grunde Fixeinkommen, sie wurden nicht automatisch an die Veränderungen unserer Volkswirtschaft angepasst. Natürlich fanden bisweilen geringfügige Erhöhungen des Rentenniveaus statt, es waren aber in Wirklichkeit Wahlgeschenke der Politiker, welche kurz vor den Wahlen von den jeweiligen Regierungen eingeführt oder von den Oppositionsparteien vorgeschlagen wurden, die lediglich deshalb auf die Tagesordnung kamen, weil sich die Politiker auf diese Weise Stimmengewinne erhofften.

 

Zweitens wollte Schreiber mit seinen Reformvorschlägen erreichen, dass der Übergang von der Erwerbstätigkeit zum Rentnerdasein nicht wie bisher einen enormen Abfall im Wohlfahrtsniveau bringt. Das Wohlfahrtsniveau sollte nach den Vorschlägen Schreibers erhalten bleiben, was nicht unbedingt bedeutet, dass das Renteneinkommen dem bisherigen Erwerbseinkommen entsprechen muss.

 

Wichtige Ausgabenposten, wie z. B. die Beiträge zur Renten- und Arbeitslosenversicherung entfallen im Alter, gleichzeitig entstehen aber auch im Alter zusätzliche Ausgaben. Alles in allem ging man bei der Rentenreform von 1957 von der Vorstellung aus, dass das Rentenniveau dann beim Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in etwa eine gleichbleibende materielle Wohlfahrt garantiere, wenn die Rentenhöhe in etwa 60% des bisherigen Bruttolohneinkommens ausmache.

 

Drittens wollte Schreiber mit seinen Vorschlägen erreichen, dass die Renten im Grundsatz aus den Beiträgen allein zu finanzieren seien und nicht zu einem nennenswerten Anteil durch Staatszuschüsse alimentiert werden. Dahinter steht die Vorstellung, dass die eigentliche Aufgabe jeder Altersversicherung in einem allokativen und nicht in einem distributiven Problem besteht.

 

Danach geht es im Rahmen der Alterssicherung ähnlich wie beim Familienlastenausgleich primär nicht um eine Verteilung zwischen den Lasten der Jungen und den Alten, sondern vielmehr um eine Frage nach der zeitlichen Umschichtung des Lebenseinkommens. Jeder der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer war einmal jung und erwerbsfähig und fast jeder erreicht ein Alter, in dem er nicht mehr erwerbstätig arbeitsfähig ist.

 

Eng zusammen mit dieser Forderung steht die Zielsetzung, dass das Lohngefälle, das die Arbeitnehmer zeit ihres Lebens erreicht haben, im Alter dadurch fortgesetzt werden sollte, dass derjenige, welcher durch seine Erwerbstätigkeit ein überdurchschnittliches Lohneinkommen erreicht hatte, diese Stellung in der Einkommenshierarchie auch im Rentenalter beibehalten sollte.

 

 

3. Korrekturbedürftigkeit der Rentenversicherung

 

Die Vorschläge Winfrid Schreibers waren allerdings in zweierlei Hinsicht reformbedürftig. Die von Schreiber ursprünglich entwickelte Rentenformel ging stillschweigend von einer gleichbleibenden und harmonischen Altersstruktur aus. In der Zwischenzeit wissen wir, dass sich die Altersstruktur seit dem Ende des zweiten Weltkrieges dramatisch verändert hat, so ist neben einer sehr geringen Geburtenrate insbesondere die Lebenserwartung der Menschen in der Bundesrepublik Deutschland stark angestiegen. Im Durchschnitt stieg die Lebenserwartung in den letzten 50 Jahren um fast zehn Jahre. Es ist klar, dass die Finanzierung der Renten nur gesichert werden kann, wenn in der Rentenformel diese Veränderungen in der Altersstruktur berücksichtigt werden.

 

Winfrid Schreiber hatte übrigens schon einige wenige Jahre nach Einführung der dynamischen Rente aufgezeigt, wie diese Veränderungen der Altersstruktur in der Rentenformel Berücksichtigung finden können. Die Regierungen hingegen haben diese Korrektur erst stark verspätet eingeführt und diese automatische Korrektur nach wenigen Jahren zum Teil wiederum aufgegeben.

 

Eine zweite Korrektur an der Rentenversicherung war notwendig, da die Bestimmungen der gesetzlichen Rentenversicherung für alle Versicherungspflichtigen ein einheitliches, für alle Versicherungspflichtigen geltenden Erwerbsaustrittsalter vorsahen. Diese Regelung ist reformbedürftig, da sowohl im Hinblick auf die Arbeitsfähigkeit als auch im Hinblick auf die Bedürfnisse der einzelnen Arbeitnehmer gerade in dieser Frage große Unterschiede bestehen.

 

Und dies bedeutet, dass bei einer einheitlichen Festlegung des Erwerbsaustrittsalters hohe Wohlfahrtsverluste entstehen. Auf der einen Seite werden einige Arbeitnehmer auf diese Weise gezwungen, länger zu arbeiten als es ihren eigenen Bedürfnissen und Fähigkeiten entspricht, auf der anderen Seite gibt es aber auch zahlreiche Arbeitnehmer, welche das Bedürfnis und auch die Fähigkeit haben, bedeutend länger erwerbstätig zu sein als der Durchschnitt der Arbeitnehmer.

 

Obwohl eine solche Korrektur eigentlich den liberalen Grundüberzeugungen Schreibers entsprochen hätte, war Schreiber in seinen Vorschlägen stets von einem einheitlichen Erwerbsaustrittsalter ausgegangen und hat auch später in dieser Hinsicht seine Vorschläge nicht korrigiert.

 

 

4. Die Einführung der flexiblen Rente im Jahre 1972

 

Im Gegensatz zu dem ‚Vater‘ der dynamischen Rente hatte der Gesetzgeber im Jahre 1972 insoweit diesem zweiten Gedanken entsprochen und eine flexible Rente eingeführt. Mit der Reform von 1972 wurde den Arbeitnehmern nämlich das Recht eingeräumt, auf Wunsch schon ab dem 63. Lebensjahr (bei Männern), bzw. ab dem 60. Lebensjahr (bei Frauen) eine Altersrente zu beziehen und somit vorzeitig aus dem Erwerbsleben auszuscheiden.

 

Diejenigen, welche von der flexiblen Altersgrenze Gebrauch machen, erhalten geringfügige Rentenabschläge, da die Rentenhöhe in der Rentenformel unter anderem von der Anzahl der Jahre abhängt, in denen Beiträge entrichtet wurden. Diese Abschläge sind jedoch bedeutend geringer als diejenigen Arbeitnehmer, welche von der Möglichkeit des vorzeitigen Ausscheidens Gebrauch machen, der Rentenversicherung durch ihr vorzeitiges Ausscheiden an Kosten verursachen. Wer ein Jahr vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheidet, verursacht nämlich der Versicherung in zweifacher Weise zusätzliche Kosten:

 

Auf der einen Seite gehen die Beitragseinnahmen zurück, da der Versicherte ein Jahr lang weniger Beiträge zahlt; auf der anderen Seite hat die Versicherung zusätzliche Ausgaben, da für diesen Versicherten ein Jahr länger Rente gezahlt werden muss (gleiches Lebensalter vorausgesetzt).

 

Die Einführung der flexiblen Rente wurde unter anderem auch beschäftigungspolitisch begründet. Wenn Arbeitnehmer vorzeitig in Rente gehen, könnten auf diese Weise bisher Arbeitslose beschäftigt werden. Diese beschäftigungspolitische Begründung ist jedoch fragwürdig, da auf diese Weise kein einziger neuer Arbeitsplatz geschaffen wird.

 

Eine Ungerechtigkeit (die derzeitige Arbeitslosigkeit der Jüngeren) wird nämlich hier durch eine andere (endgültiges und zwangsweises Ausscheiden der Älteren aus dem Erwerbsprozess) ersetzt. Ein Problem (Arbeitslosigkeit) wird dadurch zu lösen versucht, dass ein anderes Problem (die Finanzkrise der Rentenversicherung) verschärft wird und zwar dadurch, dass sich das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Rentner und Beitragszahlenden verschlechtert.  

 

Die tatsächlichen Regelungen seit 1972 weisen somit zwei gravierende Mängel auf. Auf der einen Seite wurde den Arbeitnehmern nur die Möglichkeit eingeräumt, maximal zwei Jahre vor dem allgemeinen Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem Erwerbsleben vorzeitig in Rente zu gehen. Erwünscht gewesen wäre eigentlich, dass die Frage des Ausscheidens aus der Erwerbstätigkeit ganz dem Einzelnen überlassen wird, denn nur in diesem Falle würde für jeden Einzelnen eine Regelung gewählt, welche seinen Bedürfnissen und Fähigkeiten bestmöglich entspricht.

 

Auf der anderen Seite ist es in keiner Weise gerechtfertigt, dass die der Gesellschaft entstehenden Kosten dieser Entscheidung (vorzeitig aus dem Erwerbsleben auszuscheiden) im Wesentlichen nicht diejenigen zu tragen haben, welche von diesem Recht Gebrauch machen, sondern jene, welche bis Vollendung des allgemeinen Verrentungsalters erwerbstätig bleiben.

 

Eine solche Umverteilung kann auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass einzelne Arbeitnehmer aus Gesundheitsgründen vorzeitig die Erwerbsfähigkeit verlieren. Für diese kleine Gruppe von Arbeitnehmern bedarf es einer Sonderregelung, man kann nicht die Gesamtheit der Versicherungspflichtigen an den fehlenden Möglichkeiten einiger weniger kranker Individuen ausrichten.

 

 

5. Die Finanzkrisen der Rentenversicherung

 

Die gesetzliche Rentenversicherung ist seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts in eine Finanzkrise geraten; ohne drastische Reduzierungen der Ausgaben und Erhöhungen der Einnahmen hätte ein hohes Defizit gedroht. Ursache hierfür war in der Vergangenheit vor allem eine geringe Geburtenrate während des zweiten Weltkrieges und danach.

 

Die Finanzkrise der 90er Jahre äußerte sich hingegen zunächst im Wegschmelzen der finanziellen Reserve der Gesetzlichen Rentenversicherung. Ursache hierfür waren die zeitweise hohe Arbeitslosigkeit sowie die Fremdleistungen durch Rentenanspruch von Aussiedlern und DDR-Rentnern.

 

Im Jahre 1970 betrugen die Ausgaben in der Gesetzlichen Rentenversicherung 52 Mrd €, das Arbeitsentgelt der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer 307 Mrd €, das Verhältnis Ausgaben/Einkommen erreichte somit einen Wert von circa 17%.

 

Im Jahre 2014 hingegen waren die Ausgaben in der Gesetzlichen Rentenversicherung auf 270 Mrd €, das Arbeitsentgelt der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer hingegen auf 1213 Mrd € angewachsen, das Verhältnis Ausgaben zu Einkommen erreichte nun also 22%.

 

Für die Zukunft (etwa für das Jahr 2030) würde ohne grundlegende Reformmaßnahmen eine weitere Finanzkrise viel größeren Ausmaßes drohen. Ursache ist der Pillenknick der 60er Jahre sowie eine höhere Lebenserwartung (circa fast 10 Jahre) seit der Nachkriegszeit. Die Ursache für diese Krisen besteht somit in erster Linie in der Verschlechterung der Altersstruktur, die in den 70er Jahren noch durch Kriegsfolgewirkungen bedingt war, seit dem Jahre 2000 hingegen mit dem Geburtenrückgang in den 60er Jahren zusammenhängt.

 

Die Belastungsquote: Anzahl der Rentner bezogen auf einen erwerbstätigen Arbeitnehmer (R/A) betrug 1958 noch 34,7%, stieg 1975 auf 55,3% an und würde für das Jahr 2030 ohne Korrekturmaßnahmen auf 70% geschätzt.

 

Für die Belastungsquote (Zahl der Beitrag zahlenden Arbeitnehmer zu Zahl der Rentner) ist allerdings nicht nur die Stärke der einzelnen Jahrgänge von Bedeutung, sondern darüber hinaus auch die Frage, ab welchem Jahr die Arbeitnehmer im Durchschnitt aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Die Belastungsquote wird umso ungünstiger, je mehr Arbeitnehmer von der flexiblen Altersgrenze Gebrauch machen und vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden.

 

Diese Veränderung in der Bevölkerungsstruktur führt nun bei Beibehaltung des bisherigen Austrittsalters notwendiger Weise dazu, dass entweder die Beiträge zur Altersversicherung unzumutbar angehoben werden müssen oder die auszuzahlenden Renten unzumutbar gekürzt werden müssen. Aus diesem Dilemma kann im Grunde genommen nur herausgefunden werden, wenn das Austrittsalter aus dem Erwerbsleben drastisch angehoben wird.

 

 

6. Die schrittweise Erhöhung des Rentenbeginns

 

Die vergangenen Regierungen hatten sich nur unter starken Widerstand in der Öffentlichkeit dazu durchgerungen, die Erwerbszeit zu erhöhen, wobei sie wegen dieses Widerstandes in der Öffentlichkeit eine Anpassung an eine längere Erwerbszeit nur in kleinsten Schritten vorgesehen haben.

 

Die Große Koalition hatte eine stufenweise Heraufsetzung des Alters der Verrentung auf 67 Jahre beschlossen, wobei erstmals diejenigen Rentenversicherungspflichtigen erst ab 67 Jahren im Normalfall eine Rente beziehen können, welche nach dem 1. 1. 1964 geboren sind. Hiermit wurde der oben als letzter aufgeführte Lösungsweg zwar zögerlich, aber immerhin beschritten.

 

Für Versicherungspflichtige, welche vor dem 1. 1. 1947 geboren sind, blieb es bei der bisherigen Altersgrenze. Für die übrigen Versicherungspflichtigen erhöhte sich je nach Geburtsjahr die Altersgrenze stufenweise um ein bzw. zwei Monate pro Jahr. Wer allerdings bereits 45 Versicherungsjahre zurückgelegt hatte, fiel nicht unter diese Regelung. Diese Maßnahme einer Verlängerung der Erwerbszeit kann im Grundsatz vor allem deshalb als besonders effizient angesehen werden, da hier – wie oben gezeigt  – nicht nur ein einnahmesteigernder, sondern gleichzeitig ein Ausgaben reduzierender Effekt zu erwarten ist.

 

Anstatt aber dass die Parteien zufrieden sind, diese unbedingt notwendige, aber durchaus unpopuläre Maßnahme bereits vollzogen zu haben, wurden in der Folgezeit diese Beschlüsse nun dadurch wiederum teilweise zurückgenommen und verwässert, dass ein großer Teil der Arbeitnehmer nun doch wesentlich früher als vorgesehen in den Ruhestand treten kann.

 

 

7. Verteilungspolitik im Rahmen der Rentenversicherung

 

Insgesamt kranken die bisher politisch diskutierten Reformmaßnahmen daran, dass so getan wird, als ob die Gewährung einer für alle ausreichenden Rente nur oder zumindest in allererster Linie ein Problem der Gerechtigkeit sei. In Wirklichkeit steht im Rahmen der Rentenversicherung jedoch im Vordergrund die Frage, wie der Umstand, dass die Menschen im Durchschnitt sehr viel länger leben als bisher, eine sachgerechte allokative Lösung gefunden werden kann. Es gilt in erster Linie sicher zustellen, dass der Unterhalt der länger lebenden Menschen auf irgendeine Weise finanziert werden wird. Hier geht es um ein Problem, das alle Unselbständigen angeht, also in etwa 80% der erwachsenen Bevölkerung, während aus sozialpolitischen Gründen vielleicht 10 oder maximal 20% der Bevölkerung ohne sozialpolitische Korrekturen ihr Recht auf ein Mindesteinkommen nicht erhalten würden.

 

Man will mit diesen Reformmaßnahmen Ungerechtigkeiten beseitigen, belastet aber dadurch unter Umständen andere Gruppen, obwohl diese erzwungene Umverteilung ungerechtfertigt ist. Noch einmal: Im Rahmen der Rentenversicherung geht es nicht primär um eine interpersonelle Umverteilung, sondern um eine intertemporäre Umschichtung der Lebenseinkommen. Wohlfahrtssteigernde Veränderungen in den Grundsätzen der Rentenversicherung kommen grundsätzlich und langfristig allen Arbeitnehmern, den jungen Erwerbstätigen genauso wie den älteren Rentnern zugute, denn (fast) jeder Arbeitnehmer war einmal erwerbstätig und wird einmal Rentner sein.

 

Wenn die Arbeitnehmer höhere Beiträge entrichten müssen,um auf diese Weise das Rentenniveau zu erhöhen, so werden sie zwar als Erwerbstätige belastet, gewinnen aber später als Rentner. Wenn nun aber einseitig einzelne Gruppen begünstigt werden sollten (also z. B. dadurch, dass auch schon mit 63 Jahren unter bestimmten Bedingungen eine Vollrente bezogen werden kann), so werden gerade durch diese Korrektur andere Gruppen benachteiligt, obwohl diese Benachteiligung aus Gerechtigkeitsgründen unerwünscht ist.

 

Es ist grundsätzlich falsch, wenn man das Problem der Gerechtigkeit bei allokativen Fragestellungen zu lösen versucht. Eine Gesellschaft kann zwar immer einen geringen Anteil von Personen, welche aus eigener Kraft kein ausreichendes Einkommensniveau erreichen können, mitfinanzieren. Der Versuch für die Gesamtheit der Arbeitnehmer – und dies sind mehr als 80%! – eine Umverteilung zu ihren Gunsten zu erreichen, muss jedoch notwendiger Weise scheitern.

 

Der Versuch, eine Umverteilung bei allen anstehenden allokativen Fragen herbeizuführen (in unserem Falle bei der Sicherung einer ausreichenden Rentenhöhe), gefährdet in Wirklichkeit gerade auch eine allseitig gerechte Lösung.

 

Auf der einen Seite führen gerade diese Bemühungen dazu, dass die einzelnen Rentner auch bei gleichen Bedingungen sehr unterschiedliche Einkünfte erhalten, da die Rentenhöhe von Faktoren abhängig gemacht wird, welche bei den einzelnen Rentnern sehr unterschiedlich sind. Je nachdem der einzelne Rentner sein Einkommen unterschiedlich verwendet hatte, fällt dann auch seine Unterstützung unterschiedlich aus. Der Grundsatz der Gleichmäßigkeit wird hier gravierend verletzt.

 

Eine gerechte Lösung, welche bei gleichen Bedingungen auch eine gleiche Behandlung voraussetzt, kann nur erreicht werden, wenn zwar die Leistungselemente einer Rente je nach individueller Leistung unterschiedlich hoch gewährt werden und hier unterscheiden sich mit der individuellen Leistung auch die Renten. Sofern aber die Rente aufgrund von Umverteilungsmaßnahmen bezuschusst werden soll, ist allein darauf zu achten, dass Jeder eine Rente bezieht, welche das Recht auf ein Mindesteinkommen sicherstellt.

 

Dieser Grundsatz besagt allerdings keinesfalls, dass die absolute Rentenhöhe bei allen Begünstigten gleich hoch sein sollte. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass einzelne Verwendungsarten des Einkommens der Rentner unterschiedlich teuer sind. So ist die Miete im Allgemeinen in Stadtbezirken sehr viel teurer als im ländlichen Raum, sodass ein Mindestumfang an Wohnungsqualität auch bei den einzelnen Rentnern einen unterschiedlichen Zuschuss erfordert.

 

Die Forderung nach gleicher Behandlung kann sich deshalb auch nicht auf die Höhe des vom Staat gewährten nominellen Zuschuss beziehen, sondern muss stets so ausgerichtet werden, dass der Nutzen, den der einzelne Begünstigte erfährt, für alle das gleiche Niveau aufweist.

 

Und dies bedeutet, dass gerade dann, wenn der Staat bemüht ist, an den unterschiedlichsten Stellen aus Gerechtigkeitsgründen die Marktergebnisse zu korrigieren, sich ungleiche Behandlungen ergeben und damit die Forderung nach einer gerechten, sprich gleichen Lösung verhindert wird. Es gilt also klar zu stellen, dass es bei meiner Kritik an den augenblicklichen Lösungen der Sozialpolitik gerade nicht darum geht, das Ziel einer gerechten Lösung hintanzustellen.

 

Die sozialpolitischen Ziele sind unbestritten, stehen aber bei dieser Kritik gar nicht zur Diskussion. Zur Diskussion stehen einzig und allein zwei Fragen. Erste Frage: Ist das gewählte Mittel zur Korrektur der Einkommensverteilung effizient, werden also die mit dieser Maßnahme verfolgten Ziele tatsächlich erreicht oder gibt es andere Maßnahmen, die sehr viel besser geeignet sind, verteilungspolitische Ziele zu erreichen. Zweite Frage: Wie wirkt sich der Versuch, im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung weitergehende sozialpolitische Ziele zu verfolgen, auf andere Ziele der Wirtschaftspolitik aus, hier insbesondere ist zu befürchten, dass gerade auf diesem Wege das eigentliche allokationspolitische Ziel der Rentenversicherung beeinträchtigt wird?

 

Befassen wir uns mit diesen beiden Fragestellungen (Effizienz und negative Sekundärwirkungen der zur Diskussion stehenden Maßnahmen) etwas ausführlicher und beginnen wir mit der allokativen Aufgabe der Rentenversicherung.

 

 

8. Die allokativen Aufgaben der Rentenversicherung

 

Das Entscheidende bei der Klärung der allokativen Aufgaben der Rentenversicherung ist die Feststellung Wilfrid Schreibers, dass es sich sowohl im Rahmen des Familienlastenausgleichs als auch der Altersrente nicht primär um eine Frage der interpersonellen Einkommensumverteilung, sondern der zeitlichen Umschichtung (Verteilung) des individuellen Lebenseinkommens handelt.

 

Es geht im Rahmen der Altersversicherung nicht primär darum, dem Einen etwas wegzunehmen und dem Andern etwas zu geben, also die soziale Einkommensverteilung zu verändern. Vielmehr gilt, dass jeder Erwachsene einmal ein Kind war und dass weiterhin fast jedes Kind eines Tages herangewachsen ist und als Erwachsener einer Erwerbstätigkeit nachgeht und dass schließlich wiederum fast jeder Erwerbstätige eines Tages aus der Erwerbstätigkeit aussteigt, aber gerade deshalb, weil er in den darauffolgenden Jahren über keine ausreichenden Erwerbseinkünfte verfügt, sonstiger Einkünfte bedarf.

 

An und für sich gilt diese Feststellung für jedes einzelne Individuum, die Einschränkung, dass es geringfügige Ausnahmen von dieser Regel gibt, hängt damit zusammen, dass einige Menschen bereits in der Kindheit, andere während ihres Erwerbslebens sterben und somit nicht mehr die jeweils nächste Phase (Erwerbstätigkeit, Rentnerdasein) erreichen.

 

Weil also in aller Regel die einzelnen Individuen nur in der zweiten Lebensphase überhaupt in der Lage sind, Einkommen zu erwerben, das ausreicht, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten, ist es notwendig, das Lebenseinkommen (die Summe aller Einkünfte über das gesamte Leben hinweg) so umzuverteilen, dass die einzelnen Individuen über ihr gesamtes Leben hinweg, also auch während der Kindheit sowie im Alter über die Finanzierungsmittel verfügen, welche für die Realisierung der Bedürfnisse in allen Lebensphasen notwendig sind.

 

Hierbei gilt das Subsidiaritätsprinzip: Nach Möglichkeit sollten Lösungen zur Geltung kommen, welche es zulassen, dass diese Aufgabe einer sachgerechten Aufteilung des Lebenseinkommens möglichst von den einzelnen Individuen selbst wahrgenommen wird und dass der Staat nur dort helfend einspringen sollte, wo der Einzelne überfordert ist, diese Aufgabe sachgerecht zu erfüllen.

 

So ist der Einzelne in seiner Kindheitsphase noch nicht in der Lage, durch eigene Erwerbstätigkeit für seinen Unterhalt selbst zu sorgen, die Kindheitsphase ist gerade dadurch ausgezeichnet, dass der Einzelne erst allmählich die Fähigkeiten erlernt, welche notwendig sind, um selbstverantwortlich tätig zu werden.

 

Das Subsidiaritätsprinzip verlangt jedoch zusätzlich, dass dann, wenn der Einzelne überfordert ist, eine bestimmte Aufgabe sachgerecht wahrzunehmen, die nächsthöhere Gemeinschaft einspringen soll. Dies bedeutet, dass nicht der Staat als oberste Instanz, sondern zunächst die dem Einzelnen übergeordnete nächste Instanz die Verantwortung übernehmen sollte und dies ist die Familie und dann die Gemeinde und erst zum Schluss der Staat. Dies bedeutet, dass keineswegs der Staat in jedem Falle eine Aufgabe, die das einzelne Individuum nicht erfüllen kann, selbst übernehmen sollte.

 

Welche Schlussfolgerungen ergeben sich nun für das hier zu behandelnde Problem einer sachgerechten Lösung der Umschichtung des Lebenseinkommens auf die dritte Lebensphase (das Rentnerdasein)? Auch hier können wir davon ausgehen, dass der Einzelne überfordert wäre, allein durch individuelles Sparen Vorsorge für das Alter zu ergreifen. Auf der einen Seite gehen wir mit Böhm-Bawerk davon aus, dass die Individuen systematisch ihre zukünftigen Bedürfnisse unterschätzen (Gesetz von der Minderschätzung zukünftiger Bedürfnisse), vor allem aber wäre dieser erste Weg der Vorsorge für das Alter die denkbar ineffizienteste Alternative. Es gibt sehr viel effizientere Möglichkeiten der Vorsorge für das Alter. So ist z. B. der Weg über die Versicherung eine Alternative, bei der das Versorgungsziel mit einem sehr viel geringeren finanziellen Einsatz erreicht werden kann.

 

Wenn z. B. ein Einzelner allein dadurch Vorsorge für sein Alter betreiben wollte, dass er während seiner Erwerbszeit jeweils bestimmte Teile für das Leben nach dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zurücklegt, so könnte er  nur dann eine ausreichende Versorgung sicherstellen, wenn er Rücklagen bildet, welche für das höchstmögliche Lebensalter ausreichen. Der Einzelne weiß nicht, wie lange er leben wird, er könnte ein sehr hohes Lebensalter erreichen und nur dann, wenn er seine Ersparnisse so bemisst, dass er auch noch an seinem höchstmöglichen Lebensalter über auseichende Finanzierungsmittel verfügt, könnte man von einer befriedigenden Lösung sprechen. Mit anderen Worten: Bei einer rein individuellen Lösung muss der Einzelne für das höchstmögliche Lebensalter Rücklagen bilden. Nur dann kann man von einer ausreichenden Versorgung sprechen.

 

Anderes gilt dann, wenn eine versicherungsrechtliche Lösung gewählt wird. Hier kann die Versicherung von der durchschnittlichen Lebenserwartung ausgehen, welche natürlich wesentlich niedriger ist als die höchstmögliche Lebenserwartung. Zwar gilt natürlich auch für die Versicherung, dass es einzelne Versicherte geben wird, welche ein überdurchschnittliches Lebensalter erreichen werden, diesen besonders alt werdenden Versicherten entsprechen aber stets andere Versicherte, welche noch nicht einmal das durchschnittliche Lebensalter erreichen. Eine Versicherung kommt also auch dann auf ihre Kosten, wenn sie als Beitragssatz nur von der durchschnittlichen Lebenserwartung ausgeht und deshalb einen  wesentlich niedrigeren Beitragssatz verlangen kann.

 

Das allokative Problem einer Altersversorgung besteht nun aus zwei grundlegenden Entscheidungen: Auf der einen Seite gilt es die Frage zu klären, wie hoch die Nettoeinkünfte in der Altersphase im Vergleich zu den nach Abzug der Beiträge zur Altersversicherung verbleibenden Nettoeinkommen während der Erwerbszeit sein sollten. Auf der anderen Seite muss auch die Frage geklärt werden, ab wann denn die Arbeitnehmer in Ruhestand treten sollen.

 

Im Zusammenhang mit der erstgenannten Fragestellung wäre es falsch, wenn man davon ausginge, dass die Nettoeinkünfte in beiden Lebensphasen (Erwerbstätigkeit und erwerbsloses Alter) stets die gleiche Höhe erreichen sollten. Eine gleichhohe Einkommenshöhe würde ja nur dann ein Nutzenmaximum über das gesamte Leben hinweg bringen, wenn wir auch in beiden Lebensphasen von einer gleichbleibenden Bedarfsstruktur ausgehen könnten. Genau dies ist jedoch nicht der Fall. Gerade weil die Lebensziele eines Rentners stark von den Zielen eines Erwerbstätigen abweichen, liegt das jeweilige Wohlfahrtsoptimum bei unterschiedlichen Nettoeinkünften.

 

Wesentlich wichtiger für das zu erreichende Wohlfahrtsniveau ist jedoch die Feststellung, dass dieses Verhältnis der Nettoeinkünfte in beiden Lebensphasen keinesfalls für alle Versicherten gleich hoch ist. Den recht unterschiedlichen individuellen Zielsetzungen sowohl während der Erwerbszeit als auch im Rentneralter entsprechen auch unterschiedliche Nettoeinkünfte von Person zu Person.

 

Im Hinblick auf die zweitgenannte Fragestellung (Zeitpunkt der Verrentung) hängt die Frage einer optimalen Entscheidung einmal von der Lebenserwartung zum andern von der Höhe der Nettoeinkünfte ab. Es sollte eigentlich klar sein, dass dann, wenn die Lebenserwartung ansteigt, sich auch der Zeitpunkt der Verrentung, der ein Wohlfahrtsoptimum garantiert, ceteris paribus in aller Regel in die Zukunft verschiebt.

 

Das individuelle Wohlfahrtsoptimum über das gesamte Leben hinweg ist ex definitione genau dann erreicht, wenn der Grenznutzen in beiden Lebensphasen die gleiche Höhe erreicht. Wenn nun die Lebenserwartung steigt, sinkt bei sonst gleichbleibenden Verhältnissen (also auch bei einem unveränderten Verrentungsalter und bei einem gleichen Beitragssatz) automatisch der Grenznutzen in der dritten Lebensphase, da nun die gleichbleibenden Einnahmen der Rentenversicherung während der Erwerbszeit für einen längeren Zeitraum ausreichen müssen.

 

Dies bedeutet, dass nicht nur durch eine Erhöhung des Beitragssatzes, sondern auch durch eine Verlängerung der Erwerbszeit der Grenznutzen in der dritten Lebensphase erhöht werden könnte und dass auf diese Weise ein Ausgleich der Grenznutzen (die Voraussetzung für ein Wohlfahrtsoptimum) erreicht werden könnte.

 

Hierbei ist der Versuch, den Ausgleich der Grenznutzen und damit das Wohlfahrtsoptimum durch eine Verlängerung der Erwerbszeit zu erreichen eindeutig sowohl einer Beitragserhöhung als auch einer Verringerung der Rentenhöhe vorzuziehen. Da nämlich aufgrund der sehr starken Verlängerung der Lebenserwartung sowohl die Beitragssätze erhöht wie auch die Rentenhöhen vermindert werden müssten, wirkt eine Verlängerung der Erwerbszeit im Vergleich zu den anderen zur Diskussion stehenden Lösungen (Beitragserhöhung und/oder Rentenkürzung) auf jeden Fall wohlfahrtssteigernd.

 

Von einer Verlängerung der Erwerbszeit gehen nämlich – wie bereits erwähnt – zwei entlastende Wirkungen aus: Auf der einen Seite steigen die Beitragseinnahmen, da ja die Arbeitnehmer in diesem Falle ein Jahr länger erwerbstätig sind und Beiträge entrichten, auf der anderen Seite verringert sich die Zeit des Rentnerdaseins um ein Jahr, vorausgesetzt, dass diese Entscheidung nicht selbst wiederum lebensverlängernd wirkt.

 

Nun wird oftmals gegen den Plan einer Verlängerung der Erwerbszeit eingewandt, dass es Berufe gebe, die nach dem 65. Lebensalter nicht mehr ausgeführt werden könnten. Es wird z. B. auf den Dachdecker hingewiesen, dem es nicht zuzumuten sei, dass er nach dem 65. Lebensalter noch auf die Dächer steigt.

 

Dieser Einwand ist nicht überzeugend. Man kann nicht das Schicksal der gesamten Arbeitnehmerschaft – und dies sind etwa 80% der erwachsenen Bevölkerung – von den Eigenheiten eines einzigen Berufes abhängig machen. Selbstverständlich ist es jederzeit möglich, für die Arbeitnehmer, bei denen aus gesundheitlichen Gründen keine Beschäftigung jenseits des 65. Lebensjahres zumutbar ist, eine Sonderregelung vorzusehen.

 

Auch steht nirgends geschrieben, dass ein Dachdecker, der ein bestimmtes Alter überschritten hat, nur dadurch beschäftigt werden kann, dass er genau so wie in seinen jungen Erwerbsjahren auf den Dächern seinen Beruf ausübt. Gerade aufgrund der Erfahrungen, welche ein Dachdeckerzeit seines Lebens erworben hat, ist ein Arbeitnehmer in diesem Alter befähigt, auch an anderen Stellen einer Unternehmung eingesetzt zu werden. Schließlich führt die zunehmende Tendenz zur Robotisierung auch dazu, dass besonders physisch schwierige Handlungen immer mehr durch Roboter ersetzt werden können.

 

Jeder Versuch, aus verteilungspolitischen Gründen die Marktpreise zu korrigieren, führt zwangsweise dazu, dass die Preisverhältnisse mehr oder weniger von den Knappheitsverhältnissen abweichen und dass dadurch bedingt die knappen Ressourcen nicht mehr in den Verwendungsarten eingesetzt werden, in denen sie den höchstmöglichen Nutzen stiften.

 

Es ist also falsch, wenn man aus verteilungspolitischen Gründen wie z. B. zur Einführung der Mütterrente oder des Rechtes, unter bestimmten Bedingungen vorzeitig ab dem 63. Lebensalter eine Vollrente zu beziehen, das hier geschilderte allokative Problem einer sachgerechten Umschichtung des Lebenseinkommens erschwert.

 

Hierbei richtet sich diese Kritik wohlbemerkt nicht gegen die verteilungspolitische Zielsetzung als solche. Kritisiert wird allein der Versuch, die Zielsetzung innerhalb der Rentenversicherung anzugehen und damit die Realisierung der allokativen Aufgabe unmöglich macht oder zumindest erschwert.

 

 

9. Rückwirkungen auf die Ziele der Verteilungspolitik

 

Aber diese Kritik richtet sich nicht nur deshalb gegen diese Versuche, weil auf diese Weise negative Sekundärwirkungen auf die nicht verteilungspolitischen Ziele zu erwarten sind. Wir können sogar einen Schritt weiter gehen. Auf diesem Wege wird auch die Realisierung der verteilungspolitischen Ziele selbst erschwert. Werden nämlich die allokativen Aufgaben der wirtschaftlichen Systeme behindert, so führt dies zu einer Verringerung der Einkommen und damit auch der Steuereinnahmen, die selbst wiederum die Voraussetzung dafür bilden, dass sozialpolitische Ziele überhaupt realisiert werden können.

 

Es werden also auf diesem Wege letzten Endes auch die verteilungspolitischen Ziele behindert. Sozialpolitik und Wirtschaftspolitik stehen nämlich weniger in einem substitutiven als vielmehr in einem komplementären Verhältnis zueinander. Es ist falsch, wenn man der Meinung ist, dass man die wirtschaftspolitischen (allokativen) Ziele zugunsten der sozialpolitischen (distributiven) Ziele einschränken müsse. Die Erreichung der allokativen Ziele ist Voraussetzung dafür, dass überhaupt sozialpolitische Ziele realisiert werden können, je effizienter das Wirtschaftssystem arbeitet, um so mehr lassen sich auch sozialpolitische Ziele verwirklichen.

 

Es gibt noch einen weiteren Grund dafür, dass die verteilungspolitischen Ziele nicht im Rahmen der Rentenversicherung und auch nicht in den anderen Zweigen der Sozialversicherung angegangen werden sollten. Das verteilungspolitische Ziel, jedem Bürger ein menschenwürdiges Leben zu ermöglichen, kann nur dadurch sichergestellt werden, dass jedem Individuum ein ganz bestimmtes Mindesteinkommen garantiert wird. Es kommt also auf die absolute Gesamtsumme des Einkommens an, inwieweit das verteilungspolitische Ziel erreicht wird. Diese Voraussetzung ist aber nur dann erfüllt, wenn dieses Gesamteinkommen an einer einheitlichen zentralen Stelle festgelegt wird.

 

Wird hingegen an den unterschiedlichsten Stellen der Versuch unternommen, den sozialpolitischen Zielsetzungen zu entsprechen, hängt es in Wirklichkeit vom Zufall ab, ob ein bestimmtes Individuum gerade das erwünschte Mindesteinkommen in der Summe der Zuwendungen erhält, bald wird er weniger, bisweilen aber auch mehr erhalten als aus verteilungspolitischer Sicht notwendig und angemessen erscheint. Die Summe der Einkünfte hängt dann davon ab, welche Entscheidungen der Einzelne in allokativer Hinsicht gefällt hat. Wenn er sich z. B. dafür entscheidet, länger als der Durchschnitt der Arbeitnehmer erwerbswirtschaftlich zu arbeiten, hat dies auch Auswirkungen auf den Rentenbezug. Der Gleichheitsgrundsatz ist verletzt.

 

Die Forderung, dass die Festlegung der Mindestrente von einer einheitlichen Stelle aus erfolgen muss, bedeutet keineswegs, dass auch die absolute Höhe der Mindestrente gleich sein muss. Die Forderung nach Gleichheit bezieht sich immer nur auf das Wohlfahrtsniveau, das die Einzelnen mit ihrem Mindesteinkommen erreichen können und das Verhältnis zwischen Einkommenshöhe und Wohlfahrtsniveau ist keineswegs für alle Rentner gleich hoch.

 

Derjenige, welcher beispielsweise in einer Großstadt lebt, muss für die gleiche Wohnungsqualität im Allgemeinen eine deutlich höhere Miete als derjenige bezahlen, der auf dem Lande wohnt. Selbstverständlich müssen diese Unterschiede bei der Festlegung der Mindestrente berücksichtigt werden. Die Forderung nach gleichem Wohlfahrtsniveau lässt sich nur verwirklichen, wenn die unterschiedlichen Lebensbedingungen der Einzelnen bei der Festlegung der Mindesteinkommenshöhe angemessen beachtet werden.

 

Das Wesentliche im Zusammenhang mit dem Ziel eines angemessenen Mindesteinkommen für jeden Bürger ist also die Feststellung, dass nur eine zentrale Stelle überprüfen kann, welche Einkünfte jeder Einzelne erhält und in welchem Umfang der Staat Subventionen zahlen muss, damit dieser Anspruch auch realisiert wird.

 

Diese Stelle war früher die Fürsorge, welche jedoch an die einzelnen Fürsorgeempfänger unzumutbare Anforderungen stellte und deshalb als diffamierend empfunden wurde. Diesen in einem freiheitlichen und demokratischen Staat unhaltbaren Zustand versuchte man in der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg dadurch zu beseitigen, dass man nun von Sozialhilfe sprach, in der Hoffnung, dass dieser Begriff nicht automatisch von den Empfängern dieser Subventionen als abwertend empfunden wird.

 

Der Sozialhilfeempfänger sollte auch nicht mehr ein Bittsteller sein, der um Almosen bitten muss und sich jede Herabsetzung gefallen lassen muss. Nach diesem neuen Gesetz hatte jeder Bürger ein notfalls  bei den Gerichten einklagbares Anrecht auf Sozialhilfe, sofern seine privaten Einkünfte unter das vom Parlament festgesetzten Mindesteinkommen gefallen sind.

 

In Wirklichkeit wird jedoch auch der Bezug von Sozialhilfe von vielen Sozialhilfeempfängern, aber auch von der Bevölkerung allgemein nach wie vor als entwürdigend angesehen, wer Sozialhilfe in Anspruch nehmen muss, hat das Gruppenziel nicht erreicht und gilt nachwievor als Versager.

 

 

10. Der Vorschlag einer negativen Einkommenssteuer

 

Hier scheint mir der Vorschlag einer negativen Einkommenssteuer Abhilfe zu bringen. Entsprechend diesem Vorschlag setzt der Staat die Höhe des Mindesteinkommens fest. Jeder, welcher mehr als dieses Mindesteinkommen privat erwirbt, hat an das Finanzamt Einkommenssteuern zu zahlen, welche mit wachsendem Einkommen überproportional ansteigen. Wer jedoch weniger Einkommen als das Mindesteinkommen von sich aus erwirbt, dem zahlt das Finanzamt eine Subvention, welche so hoch ausfällt, dass der hiervon Betroffene zusammen mit seinen privaten Einkünften gerade Gesamteinkünfte in Höhe dieses Mindesteinkommens erhält.

 

Eine solche Regelung erfüllt alle Voraussetzungen für eine effiziente Lösung des verteilungspolitischen Zieles. Über die Notwendigkeit von Zuschüssen entscheidet eine einzige zentrale Stelle. Diese kann objektiv feststellen, in welchem Umfang staatliche Subventionen im Einzelfall benötigt werden.

 

Gleichzeitig wird vom Empfang dieser staatlichen Unterstützungen der Geruch einer Abwertung der Bezieher dieser Einkünfte genommen. Eine Steuererklärung über die privaten Gesamteinnahmen muss im Prinzip jeder Bürger – vom Ärmsten bis zum Milliardär – abgeben, diese Abgabe hat somit auch nicht mehr den Charakter, dass der Einzelne eine staatliche materielle Hilfe eigens beantragen und hierbei seine Vermögensverhältnisse offen legen muss. Diese Verpflichtung zur Abgabe der Einkommenssteuererklärung gilt für jeden.

 

Man kann sogar einen Schritt weitergehen. Da zumindest alle Unselbstständigen ihre Einkünfte von Arbeitgebern oder öffentlichen Institutionen erhalten, kann man die Arbeitgeber verpflichten, die Höhe dieser Einkünfte dem Finanzamt zu melden, eine Praxis, welche ja für die Lohneinkommen bereits seit langem durchgeführt wird.

 

Man wird in diesem Zusammenhang diese Vorgehensweise auch auf die Renten anwenden können, es ist ohnehin unverständlich, dass Arbeitnehmer, welche zeit ihres Lebens keine Einkommenserklärung abgeben mussten, da sie nur von einem einzigen Arbeitgeber Lohn bezogen hatten, dann wenn sie aus dem Erwerbsleben ausscheiden, als Rentner für ihr Renteneinkommen eine Einkommenssteuererklärung abgeben müssen. Warum kann die Rentenversicherung nicht genauso wie die Arbeitgeber die anfallende Steuersumme automatisch an die Finanzämter überweisen?

 

In ähnlichen Sinne könnten auch die auf Zins- und Mietzahlungen zu entrichtenden Steuern jeweils von den Zahlenden überwiesen werden oder zumindest den Finanzämtern gemeldet werden. Im Zusammenhang mit der Kapitalverkehrssteuer geschieht dies ja bereits, wobei allerdings darauf hingewiesen werden muss, dass hier das sonst geltende Prinzip der Steuerprogression keine Anwendung findet und auf diesem Wege das Postulat der Gleichheit vor dem Gesetz gravierend durchbrochen wurde. Bei richtiger Vorgehensweise wäre es also noch nicht einmal notwendig. dass die Masse der Arbeitnehmer eine Einkommenserklärung abgeben müssten, da die Finanzämter die Informationen zur Festsetzug der zu gewährenden Subvention jeweils von den Stellen erhalten würden, welche diese privaten Einkünfte ausgezahlt haben.

 

Schließlich können auf diese Weise (bei der Einführung einer negativen Einkommenssteuer) auch Verwaltungsausgaben eingespart werden, indem die einzelnen Angaben der Bürger nur von einer Stelle bearbeitet werden müssen.