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Grundzüge der politischen Ökonomie

 

 

  Gliederung:

 

  1. Einführung

  2. repräsentative Demokratie

  3. Bürokratie

  4. Verbände

  5. Direkte Demokratie

  6. Diktatur

  7. Recht

  8. Haushalt

  9. Familie

 

 

 

Kapitel 4: Verbände

 

 

Gliederung:

 

1. Das Problem

2. Bestimmungsgründe der Organisationsfähigkeit

3. Einflusskanäle der Interessengruppen

4. Gründe für die Einflussmöglichkeit

5. Kontrollmöglichkeiten

 

 

 

1. Das Problem

 

In einer Demokratie geht alle Gewalt vom Volke aus. In einer repräsentativen Demokratie übt allerdings das Volk diese Gewalt nicht dadurch aus, dass es wie in der direkten Demokratie unmittelbar (also direkt) an den politischen Sachentscheidungen teilnimmt, sein Einfluss ist hier vielmehr im Wesentlichen darauf beschränkt, dass in allgemeinen Wahlen Repräsentanten bestimmt werden, welche dann als Abgeordnete im Parlament und als Regierung die eigentlichen Sachentscheidungen im Namen und im Auftrag des Volkes fällen.

 

Zu den wichtigsten Prinzipien eines Rechtsstaates zählt nun, dass alle Bürger eines Landes vor dem Gesetz gleich sind und dies bedeutet im Hinblick auf das Recht an den Wahlen zum Parlament teilzunehmen, dass jeder Bürger an der Wahl teilnehmen kann, dass aber jeder Bürger auch nur über eine Stimme verfügt, die allerdings in komplizierten Wahlverfahren durchaus in mehrere Stimmen aufgeteilt sein kann. So hat der Bürger in der Bundesrepublik Deutschland bei den Wahlen zum Bundestag zwei Stimmen, eine Erststimme, welche darüber entscheidet, welcher Kandidat in den einzelnen Wahlbezirken ins Parlament einzieht, eine Zweitstimme, welche dafür Sorge trägt, dass die Zusammensetzung des Bundestages im Grundsatz (mit gewissen Ausnahmen) der Zusammensetzung der Wähler im Hinblick auf die einzelnen Parteien entspricht.

 

Dass nun jeder Bürger nur eine Stimme (bzw. eine gleiche Anzahl von Stimmen) besitzt, zählt nun zu den wichtigsten Grundsätzen jeder repräsentativen Demokratie. Anders als im marktwirtschaftlichen System soll der Einfluss des Bürgers bei politischen Fragen gleich verteilt sein, während in einer Marktwirtschaft der einzelne Konsument entsprechend recht unterschiedlichen Einkommen auch in unterschiedlichem Maße am gesamten Inlandsprodukt teilnimmt.

 

Man hat den Geldschein, über den der einzelne Konsument verfügt mit den Stimmzetteln in der Demokratie verglichen und davon gesprochen, dass in einer Marktwirtschaft der einzelne Haushalt über eine unterschiedliche Anzahl von Stimmen verfügt. Die Demokratie sei also mit anderen Worten auf Nivellierung, die Marktwirtschaft auf Differenzierung angelegt, wobei die Differenzierung in der Marktwirtschaft mit einer unterschiedlichen Leistung (Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft) gerechtfertigt wird.

 

Nun muss man allerdings zugeben, dass diese klare Unterscheidung in der Verteilung der ‚Stimmzettel‘ nur in der idealtypischen Darstellung gegeben ist. In Praxi haben wir davon auszugehen, dass der einzelne Bürger auch in einer repräsentativen Demokratie in Wirklichkeit auf sehr unterschiedliche Weise am politischen Leben teilnehmen kann und auch teilnimmt, sodass der gesamte Einfluss auf die Politik doch wiederum in einer repräsentativen Demokratie recht unterschiedlich verteilt ist.

 

Im politischen System einer repräsentativen Demokratie ist der einzelne Bürger nicht nur Wähler. Er besitzt nicht nur das aktive Wahlrecht, sondern auch das passive Wahlrecht, wonach mit gewissen Ausnahmen der einzelne Bürger bei den Wahlen kandidieren kann und falls er dann gewählt wird, als Abgeordneter, ja vielleicht sogar als Mitglied der Regierung über die politischen Geschicke eines Landes unmittelbar entscheiden kann.

 

Nun bringt es die Eigenart jeder Wahl in einer repräsentativen Demokratie mit sich, dass immer nur ein kleiner Kreis der Bürger von diesem passiven Wahlrecht Gebrauch machen kann, vor allem dass immer nur – gemessen an der Gesamtbevölkerung – eine verschwindend kleine Anzahl von Abgeordneten ins Parlament einziehen kann und dass nochmals weniger Bürger dann zum Schluss eine Regierung bilden und somit die Fäden der Politik in den Händen halten. Wenn also auch fast jeder Bürger das Recht hat, gewählt zu werden, sind es also immer nur einige wenige Bürger, die dann tatsächlich am politischen Leben direkt teilnehmen.

 

Man wird deshalb diese Art von Ungleichheit auch nicht als Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes ansehen können, da ja derjenige, welcher gewählt wurde und die Regierung anführen kann, gerade im Auftrag aller Bürger (bzw. der Mehrheit der Bürger) tätig wird.

 

Wenn nun also auch immer nur ein kleiner Teil der Bürger in den Genuss des passiven Wahlrechts kommt, die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten auf das politische Geschehen erschöpfen sich nicht in der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts. Bürger können sich darüber hinaus auf zweierlei Weise zusätzlich politisch betätigen. Sie können einmal in eine Partei eintreten, zum andern eine Interessengruppe bilden und auf diese indirekte Weise Einfluss auf die Politik gewinnen.

 

Die Mitgliedschaft in einer Partei kann nun zweierlei Ziele verfolgen. Vor allem aus der Sicht des Parteiführers, bzw. der Führungskräfte an der Spitze einer Partei wird die Partei als eine Organisation angesehen, die Wahlchancen der Kandidaten zu erhöhen. Nehmen wir das Beispiel der USA, wo zu Beginn der Demokratie Parteien gegründet wurden als Plattform zur Unterstützung eines ganz bestimmten Kandidaten. Es war zunächst das Ziel eines Kandidaten, die Wahl zum Präsidenten der Vereinigten Staaten zu gewinnen und es war der Kandidat, der eine Parteiorganisation bildete, welche ihm bei der Durchführung dieser Zielsetzung unterstützen sollte.

 

Parteien erlangten jedoch im Verlauf der Geschichte der Parteiengründungen sehr schnell auch den Charakter einer Organisation, welche ganz bestimmte politische Prinzipien verfolgt und eine Vielzahl von potenziellen Kandidaten für das Parlament vereinigt, um sich gegenseitig bei der Wahl zu unterstützen.

 

Allerdings beschränkt sich die Parteienzugehörigkeit nicht allein auf die Personen, welche zur Wahl antreten wollen, eine Vielzahl von Parteimitglieder sind einfach deshalb einer Partei beigetreten, weil sie die Ziele dieser Partei teilen und durch ihre Mitgliedschaft und Arbeit in der Partei denjenigen Kandidaten zum Sieg bei den Wahlen verhelfen wollen, welche diese eigenen Leitbilder unterstützen.

 

Der Beitrag dieser Gruppe von Parteimitgliedern besteht dann darin, dass sie mit ihren Mitgliedsbeiträgen die finanziellen Voraussetzungen für die Parteiarbeit leisten. Sie wirken weiterhin an der Diskussion über das Parteiprogramm mit und üben auf diese Weise einen sehr viel größeren Einfluss auf die politischen Inhalte aus, als wenn sie sich auf die Beteiligung an der Wahl zum Parlament beschränken würden. Die Aufgabe der einzelnen Parteimitglieder kann auch darin bestehen, dass sie in der Öffentlichkeit werbend für die eigene Partei eintreten.

 

Aktiver politischer Einfluss erfolgt darüber hinaus auch dadurch, dass sich Interessengruppen zu einem Verband zusammenschließen und als Verband Einfluss auf die Politik nehmen. Dies ist die Art von Einfluss, welche in diesem Kapitel ausschließlich näher problematisiert werden soll. Von allen hier aufgezählten Möglichkeiten der einzelnen Bürger, auf die Politik neben ihrer Wahlstimme Einfluss zu nehmen, ist sicherlich gerade der Einfluss der Interessengruppen derjenige, welcher am ehesten die Gefahr birgt, dass über diesen Einfluss das eigentliche Ziel jeder Demokratie, nämlich jedem Bürger einen gleichgroßen Einfluss auf die Politik einzuräumen, ernsthaft gefährdet erscheint.

 

Es hat den Anschein, dass in der real verwirklichten repräsentativen Demokratie die Bürger genauso über einen unterschiedlichen Einfluss auf die Politik verfügen wie die Konsumenten in einer Marktwirtschaft über ihre Einkommen unterschiedliche Anteile am Inlandsprodukt erreichen können.

 

Nun könnte man entgegnen, dass es ja jedem Bürger frei stehe, sich in Interessenverbänden zu organisieren und dass deshalb die Tatsache, dass in Wirklichkeit die einzelnen Bürger unterschiedlichen Einfluss auf das politische Geschehen nehmen, nur damit zu tun hat, dass die Bürger in unterschiedlichem Maße von diesen Möglichkeiten Gebrauch machen. Man kann auch diesen unterschiedlichen Einfluss damit vergleichen, dass ja mit gewissen Ausnahmen, die Verfassungen der repräsentativen Demokratie keine Verpflichtung zur Teilnahme an der Wahl vorsehen und dass sich ein beachtlich großer Teil der Bürger gar nicht an der Wahl beteiligt und aus diesem Grunde  wiederum einen geringeren Einfluss auf das politische Geschehen nehmen, als wenn sie sich an den Wahlen beteiligen würden. Man setzt somit die Tatsache, dass sich einige Bürger nicht in Interessengruppen aktiv organisieren und die Politik zu beeinflussen versuchen gleich mit einer Enthaltung bei den allgemeinen Wahlen zum Parlament. Dass diese Gruppe weniger Einfluss auf die Politik nimmt, ist deren eigene Entscheidung und muss respektiert werden.

 

Diese Überlegungen wären überzeugend, wenn die Chancen sich in Interessengruppen zu organisieren, wirklich für alle Bürger gleich groß wären. Es gehört aber gerade zu einem der wichtigsten Beiträge der modernen Verbandsforschung, dass die Organisationsfähigkeit in den einzelnen Volksgruppen sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. Wenn einzelne Volksgruppen einen geringeren Einfluss auf die Politik haben als andere, liegt es eben gerade nicht daran, dass sie von ihren Einflussmöglichkeiten keinen Gebrauch gemacht haben, also selbst schuld daran sind, dass sie einen geringeren Einfluss erlangt haben.

 

Damit ist jedoch auch die These, dass die Demokratie im Gegensatz zur Marktwirtschaft einen nivellierenden Einfluss gewährt, nicht mehr korrekt. De facto haben die Bürger in beiden Systemen einen differenzierenden Einfluss. Die Tatsache, dass jeder Bürger nur eine Stimme zur Wahl hat, bedeutet dann lediglich, dass in einer Demokratie jeder Bürger einen Mindesteinfluss auf die Politik, eben über die Wahl hat. Das Recht auf ein Existenzminimum wird jedoch heute in den sozialen Marktwirtschaften über die Sozialhilfe auch jedem privaten Haushalt eingeräumt. Der Unterschied zwischen beiden Systemen ist somit in dieser Frage sehr viel geringer als zunächst unterstellt.

 

 

2. Bestimmungsgründe der Organisationsfähigkeit

 

Fragen wir uns nun, worin denn die Bestimmungsgründe für die Organisationsfähigkeit der Interessengruppen liegen, warum die einzelnen Bevölkerungsgruppen in recht unterschiedlichen Maße fähig sind, sich in einer Interessengruppe zusammenzuschließen.

 

Die Organisationsfähigkeit einer Bevölkerungsgruppe hängt von mehreren Faktoren ab. Als wichtigster Bestimmungsgrund gilt die Größe einer Interessengruppe. So hat man festgestellt, dass es eine Vielzahl von Interessengruppen gibt, welche nur aus einer Hand voll Individuen besteht. Dies gilt z. B. für einen großen Teil der Unternehmerverbände, vor allem dort, wo ein Wirtschaftszweig nur aus einigen wenigen Unternehmungen besteht.

 

Andererseits gibt es keine schlagfertige Interessenvertretung der Konsumenten, obwohl jeder einzelne einer Bevölkerung unter anderem auch Konsument ist und als solcher bestimmte Interessen mit allen anderen Mitgliedern einer Bevölkerung teilt.

 

Dass die Größe einer Interessengruppe darüber entscheidet, wie gut sich die Interessen dieser Gruppe organisieren lassen, hängt damit zusammen, dass das Verhältnis von Organisationskosten zu den Erträgen, welche eine Organisation bringt, mit der Größe einer Gruppe ansteigt.

 

Betrachten wir zunächst eine Interessengruppe von Unternehmungen, welche nur aus einer überschaubaren Zahl von Individuen besteht. Fragen wir uns zuerst nach den Kosten, welchen diesen Individuen dadurch entstehen, dass sie sich organisieren.

 

Als erstes entsteht die Frage, wer denn überhaupt zu dieser Gruppe zählt. Bei einer kleinen Gruppe ist diese Frage sofort ohne großen Aufwand beantwortet. Es ist nur eine Handvoll von Personen und diese kennen sich ohnehin schon nahezu alle persönlich. Der Aufwand zur Beantwortung dieser ersten Frage ist gleich null.

 

Als zweites müssen sich die Mitglieder persönlich treffen, um sich darüber abzusprechen, für was sie kämpfen wollen und mit welchen Mitteln sie diese Aufgaben lösen wollen. Auch hier wird man davon ausgehen können, dass für die kleine Unternehmergruppe kaum zusätzliche Kosten entstehen, da sie sich ohnehin aufgrund anderer Anlässe, z. B. beim Empfang des Bundespräsidenten oder in einer Wirtschaftsmesse treffen und ganz am Rande ohne jeden Aufwand ein Gespräch zur Formulierung ihrer gemeinsamen Ziele führen können.

 

Als drittes wird man davon ausgehen können, dass diese kleine Schar von Unternehmungen von Natur aus die gleichen Interessen verfolgen und dass deshalb damit zu rechnen ist, dass man sich sehr schnell auf eine gemeinsame Aktion einigen kann. Schon der ausgeführte Beruf bringt es hier mit sich, dass sich die einzelnen Mitglieder zur Lösung bestimmter Aufgaben gleicher oder zumindest ähnlicher Methoden bedienen, so dass man sich auch sehr schnell über gemeinsame Aktionen einig werden kann. So dürfte auch in der Frage, ob man Druckmittel und gegebenenfalls welche anwenden soll, relativ schnell Einigkeit erzielt werden können Je größer jedoch eine Gruppe ist, um so größer ist auch die Wahrscheinlichkeit, dass die Interessen variieren und dass es schwieriger wird, gemeinsame Aktionen zu planen. Auch dürfte dort die Bereitschaft, bestimmte Druckmittel anzuwenden geringer sein, da es in einer großen Gruppe immer einige Abweichler geben wird.

 

Auch in der Frage der Realisierung der gemeinsamen Beschlüsse hat es eine kleine Gruppe von Unternehmer viertens sehr viel leichter als eine große Interessengruppe. Auch hier gilt, dass die betreffenden Unternehmer im Allgemeinen auch über die Verbindungen verfügen, um die Politiker oder Staatsbeamten zu treffen, an welche sie sich zur Erfüllung der Vereinbarungen zu richten haben. Auch hier kann davon ausgegangen werden, dass es genügend Anlässe gibt, bei denen die Unternehmer und die maßgeblichen Politiker oder Beamten gemeinsam teilnehmen und dass Gespräche mit den Politikern schon deshalb sich von selbst ergeben, weil die Unternehmer die entscheidenden Politiker persönlich kennen.

 

Auch im Hinblick auf die zu erwartenden Erträge der Organisierung von Interessen schneiden die kleinen Gruppen besser ab. Dies gilt vor allem dann, wenn das Ziel dieser Gruppe darin besteht, dass sie die Politiker um Subventionen angehen wollen. Hier ist die Bereitschaft der Politiker, diesem Drängen nachzugeben deshalb größer, weil die hierfür aufzubringende Steuersumme gemessen am Gesamtbudget des Staates kaum ins Gewicht fällt.

 

Betrachten wir nun einen Fall, bei dem die Interessen einer sehr großen Bevölkerungsgruppe organisiert werden sollen, nehmen wir nochmals das Beispiel der Bildung einer schlagkräftigen Organisation zur Vertretung der Konsumenteninteressen.

 

Im Hinblick auf die erste Frage der Erfassung aller potenziellen Mitglieder dieser Gruppe kann nun nicht mehr davon ausgegangen werden, dass von vornherein bekannt ist, wer denn überhaupt zu dieser Gruppe gehört. Schon allein zur Feststellung aller potenziellen zu dieser Gruppe zählenden Personen, bedarf es eines Aufwandes, der nur mit Hilfe einer eigens hierfür aufgebauten Bürokratie aufgebracht werden kann. Hierzu müssen geeignete Personen eingestellt werden, es müssen Räume gemietet werden und diese mit Geräten und Möbeln bestückt werden. Und wenn es sich um eine – Millionen umfassende – Gruppe wie die Konsumenten handelt, ist bereits der materielle Aufwand zur Erledigung der ersten Aufgabe (Erfassung der betroffenen Personen) immens.

 

Zu Beginn muss auch eine kleine Gruppe bereit sein, den finanziellen Aufwand zu übernehmen, bis dann die Organisation steht, Mitglieder vorhanden sind, die dann auch verpflichtet sind, durch Mitgliedsbeiträge zur Finanzierung der Organisationskosten beizutragen.

 

 Auch bei der zweiten Aufgabe kann nun aufgrund der Größe der Gruppe nicht mehr damit gerechnet werden, dass sich die Mitglieder von selbst treffen und über gemeinsame Aktionen beraten. Es müssen nun vielmehr eigens Einladungen verschickt werden, es müssen Räume angemietet werden, in denen die Treffen stattfinden.

 

Von einer bestimmten Größe der Gruppe an ist es auch nicht mehr möglich, diese in einem Raum zusammenzuführen. Umfasst die Gruppe mehrere Millionen Mitglieder, so gibt es auch keine Räumlichkeiten, in denen gemeinsame Aussprachen stattfinden können. Die Interessengruppe steht nun vor einem ähnlichen Problem wie das demokratische Gesellschaftssystem. Es müssen überschaubare Untergruppierungen gebildet werden und für jede Untergruppe ein oder mehrere Repräsentanten ausgewählt werden, welche dann für die untergeordneten Gruppen in einer Versammlung der Delegierten abstimmen.

 

Nun könnte man meinen, dass diese Probleme durch die Einführung des Internets wesentlich leichter gelöst werden könnten, man könne ja Umfragen und auch Beschlussfassungen per Internet auf gemeinsamen Plattformen veranstalten. Hier gelte die Begrenzung der Größe nicht mehr, im Prinzip könne auch eine ganze Bevölkerung an diesen virtuellen Meetings teilnehmen.

 

Dies mag zwar im Prinzip richtig sein, scheitert aber in der Regel an einem anderen Problem. Gerade die Tatsache, dass das Internet öffentlich für jeden zugänglich ist, bringt es mit sich, dass auf diesem Wege keine Geheimhaltung mehr möglich ist. Eine Interessengruppe ist fast immer nur eine Teilgruppe der Bevölkerung, jede Maßnahme, welche diese Gruppe zugute kommt, schadet im Allgemeinen irgendwelchen anderen Gruppen. Je öffentlicher eine Interessengruppe über ihre Aktionen diskutiert, um so größer ist die Gefahr, dass andere Gruppen, welche durch die Aktionen der ersten Gruppe Schaden erleiden, Gegenmaßnahmen treffen, aufgrund derer der Erfolg der ersten Gruppe vereitelt wird. Eine gewisse Geheimhaltung zumindest in der ersten Phase der Beratung ist also unerlässlich.

 

Es kommt noch hinzu, dass das Internet wohl kaum von irgendeiner Gruppe kontrolliert werden kann, dass dem Missbrauch Tür und Tor geöffnet ist und dass deshalb Abstimmungen weit mehr gefälscht werden können, als dies bei realen Abstimmungen in einem Diskussionsraum möglich erscheint.

 

Auch die oben aufgeführte dritte Aufgabe (Beratung und Beschlussfassung über gemeinsame Aktionen) ist in der großen Gruppe sehr viel schwieriger zu erfüllen als in einer kleinen Gruppe. Wir müssen nämlich davon ausgehen, dass die einzelnen Interessen der Mitglieder um so mehr differieren, je größer die Gruppe ist. Es bedarf nun einer sehr aufwendigen und kostspieligen Anstrengung, um die Gesamtgruppe zu Kompromissen zu führen.

 

Weniger eindeutig ist die vierte Frage (der Einflussnahme auf die Politik) bei großen Gruppen zu beantworten. Auf der einen Seite mag der Umstand, dass die geforderte Steuersumme, welche zur Realisierung der Interessen einer großen Gruppe beansprucht wird, mit der Größe der Gruppe ansteigt und dass die Politiker aus diesem Grunde davor zurückschrecken, solche Versprechungen zu machen. Auf der anderen Seite kann gerade die große Gruppe im Allgemeinen auch sehr viel größeren Druck auf die Politiker ausüben und kann gerade deshalb darauf hoffen, dass die Politiker bereit sind, den Wünschen der Interessengruppe entgegenzukommen. Wir werden uns mit diesen Fragen weiter unten ausführlich befassen, wenn es um die Frage geht, aus welchen Gründen denn die Politiker überhaupt bereit sind, den Vorstellungen der Interessengruppen entgegenzukommen.

 

Per saldo dürften jedoch die Erfolgsaussichten großer Gruppen geringer sein, einfach deshalb, weil sie bereits an der ersten Aufgabe scheitern, eine schlagkräftige Organisation aufzubauen. Nur dann, wenn einer Interessengruppe diese erste Aufgabe gelingt, kann damit gerechnet werden, dass sie auch ihr Drohpotenzial ausspielen kann.

 

Es gibt noch einen weiteren Grund, weshalb mit wachsender Größe die Organisationsfähigkeit einer Gruppe zurückgeht. Die Aktivitäten der Interessengruppen zielen in aller Regel auf die Bereitstellung von Kollektivgütern ab. Wir erinnern uns: Ein Kollektivgut liegt dann vor, wenn man nicht in der Lage ist, jemand vom Konsum dieses Gutes auszuschließen, wenn er nicht bereit ist, sich an den Kosten der Bereitstellung dieses Gutes zu beteiligen.

 

Die Eigenschaft einer Leistung als Kollektivgut bringt es nun mit sich, dass von dem Kollektivgut weniger angeboten wird als es erwünscht wäre. Entsprechend den Vorstellungen der Wohlfahrtstheorie liegt ein gesamtwirtschaftliches Optimum gerade bei der Menge, bei welcher sich die gesamtwirtschaftliche Grenzkostenkurve mit der Grenzertragskurve schneidet.

 

Wenn wir nämlich von dem Schnittpunkt beider Kurven ausgehen und uns fragen wie sich die Wohlfahrt verändert, wenn wir von diesem Gut mehr anbieten, so übersteigen bei einer Ausweitung des Angebotes die Kostenzuwächse (die Grenzkosten) die Ertragszuwächse (die Grenzerträge). Die Wohlfahrt wäre also bei einer Ausweitung gesunken. Wenn wir aber die Ausbringung reduziert hätten, wären die Ertragsminderungen größer ausgefallen als die Kostenminderungen, sodass auch hier die Wohlfahrt per Saldo zurückgegangen wäre.

 

 

 

 

 

Nun haben wir zu berücksichtigen, dass die Eigenschaft eines Kollektivgutes mit sich bringt, dass der privatwirtschaftliche Ertrag stets geringer ausfällt als der gesamtwirtschaftliche Ertrag, einfach deshalb, weil es Trittbrettfahrer gibt, die von dem Kollektivgut profitieren, aber bei der Inanspruchnahme dieses Gutes keinen Preis entrichten, der den Anbietern zugeflossen wäre.

 

Dies bedeutet, dass die Kurve der gesamtwirtschaftlichen Erträge wegen der Existenz von Trittbrettfahrern immer oberhalb der Kurve der den Unternehmungen zufließenden Erträge zu liegen kommt. Die Unternehmer erreichen somit ihr Gewinnoptimum beim Schnittpunkt der privatwirtschaftlichen Grenzertragskurve mit der Grenzkostenkurve und dieser Schnittpunkt liegt, wie die Graphik deutlich zeigt,  bei einer Gütermenge, die geringer ist als die aus der Sicht der Gemeinschaft optimale Gütermenge.

 

Nun steigt die Gefahr des Trittbrettfahrens jedoch mit der Gruppengröße an. In sehr kleinen Gruppen kennt jeder jeden und kann ihn auch in aller Regel beobachten, die zwischen den Gruppenmitgliedern bestehenden informellen Beziehungen machen es dem einzelnen äußerst schwer, sich als Trittbrettfahrer zu betätigen.

 

In einer sehr großen Gruppen kann der einzelne sehr viel leichter in die Anonymität abtauchen und ist gerade deshalb sehr viel leichter in der Lage, sich als Trittbrettfahrer zu betätigen.

 

Die Organisationsfähigkeit hängt allerdings nicht nur von der Gruppengröße ab, auch andere Faktoren üben Einfluss darauf aus, wie gut sich eine Gruppe organisieren lässt. Ein zweiter Bestimmungsgrund der Organisierbarkeit einer Gruppe liegt auch in der Art der Interessen, welche im Einzelnen vertreten werden. So unterscheiden wir zwischen Einkommensentstehungs- und Einkommensverwendungsinteressen.

 

Einkommensentstehungsinteressen lassen sich sehr viel leichter organisieren als Einkommensverwendungsinteressen. So haben z. B. die Arbeitnehmer eines Wirtschaftszweiges das gemeinsame Interesse einer Einkommenserhöhung. Natürlich ist auch hier davon auszugehen, dass die Interessenlage der einzelnen Arbeitnehmer zum Teil unterschiedlich ist, Facharbeiter haben z. B. andere Interessen als Hilfsarbeiter. Das Hauptinteresse eines Facharbeiters liegt im Allgemeinen in den beruflichen Aufstiegschancen, während ein Hilfsarbeiter an der Sicherheit seines Arbeitsplatzes sehr viel stärker interessiert ist. Trotz dieser Unterschiede im Einzelnen können sich die einzelnen Teilgruppen der Arbeitnehmer in der einen Frage treffen, gemeinsam für eine Steigerung der Lohnsätze zu kämpfen. Wenn die Gewerkschaft eine generelle Lohnsteigerung von 3% durchsetzt, kommt dieses Ergebnis beiden Gruppen, den Hilfsarbeitern wie den Fachkräften zugute.

 

Nehmen wir nun den anderen Fall, dass der Versuch unternommen werde, eine Interessenorganisation der Konsumenten zu bilden. Hier geht es in erster Linie um Fragen, welche die Verwendung der Einkommen zum Inhalt haben. So mögen sich einzelne Konsumenten darum bemühen, den Bezug ganz bestimmter von ihnen bevorzugten Konsumgüter zu verbilligen. Eine Einigung darüber, bei welchen Gütern staatliche Subventionen erkämpft werden sollen, ist nun sehr viel schwieriger zu erreichen, da fast jeder Konsument eine andere Verwendung seiner Einkommen präferiert und deshalb auch nicht bereit sein wird, für eine Subventionierung solcher Güter zu kämpfen, welche von ihm selbst gar nicht nachgefragt werden.

 

Die Organisationsfähigkeit hängt drittens auch davon ab, ob das Ziel einer Gruppe darin besteht, für die Erhaltung bestimmter Interessen zu kämpfen oder sich dafür einzusetzen, dass neue Interessen verfolgt werden sollen. Es lässt sich hierbei feststellen, dass es sehr viel leichter ist, eine Organisation zu bilden, welche sich für die Erhaltung bestimmter Privilegien einsetzt, als eine andere Organisation ins Leben zu rufen, welche für Einkommensbesserungen kämpft.

 

So lässt sich z. B. feststellen, dass sich in der Vergangenheit die Importgüterindustrie sehr viel leichter organisieren ließ als die Exportgüterindustrie. Bei beiden Interessengruppen handelt es sich um relativ kleine Gruppen. Von der Gruppengröße aus sind somit die Aussichten für eine Organisierung bei beiden Gruppen relativ groß. Wenn jedoch de facto fast nur Interessengruppen stark wurden, welche die Interessen der Importgüterindustrie vertreten, so liegt dies vor allem daran, dass es hier darum geht, den Status quo zu erhalten, es soll durch Einführung von Importzöllen die ausländische Konkurrenz abgehalten werden und es soll damit verhindert werden, dass die inländischen Unternehmungen Kunden an die ausländischen Unternehmungen verlieren.

 

Die Exportgüterindustrie steht vor einem ganz anderen Problem. Hier würden die Unternehmer gerade dadurch gewinnen, dass Exportbeschränkungen abgebaut werden. Hier geht es in erster Linie darum, die Absatzmöglichkeiten zu verbessern. In unserem speziellen Beispiel kommt noch hinzu, dass sich die Exportgüterindustrie gegen die Importzölle richten müsste, welche von ausländischen Staaten verhängt werden. Auf der einen Seite ist der Einfluss gegenüber fremden Regierungen sehr viel weniger erfolgreich. Auf der anderen Seite würde sich die Einflussnahme auch auf eine Vielzahl unterschiedlicher Staaten richten und es bestünde die Gefahr der Verzettelung. Die Importgüterindustrie hat es in diesem Zusammenhang sehr viel leichter, da sie sich an den eigenen Staat zu richten hat und da die Gefahr zumeist aus einem oder zumindest nur wenigen ausländischen Volkswirtschaften droht.

 

Dass die Bereitschaft zur Erhaltung des bestehenden Einkommens sehr viel größer ist als die Bereitschaft für eine Vergrößerung des Einkommens zu kämpfen, lässt sich auch anhand einer Grenznutzenkurve zeigen. Betrachten wir hierzu untenstehende Graphik. Auf der Abszisse tragen wir das (kumulierte) Einkommen einer Interessengruppe, auf der Ordinate hingegen die Nutzenzuwächse (Grenznutzen) ab, die bei alternativen Einkommenshöhen erzielt werden. Bekanntlich gehen wir in der Wirtschaftstheorie davon aus, dass der Grenznutzen mit wachsendem Einkommen sinkt. Der Gesamtnutzen steigt zwar bei einer Einkommenserhöhung, es sinkt jedoch die Nutzensteigerung.

 

 

 

Wir gehen nun von einer bestimmten, bisher realisierten Einkommenshöhe E1 aus. Droht nun die Gefahr, dass das Einkommen auf E2 absinkt, so entspricht der Wohlfahrtsverlust der Differenz zwischen GN1 und GN2. Steht jedoch zur Diskussion, die Einkommen auf E3 anzuheben, so steigt die Wohlfahrt um die Differenz zwischen GN1 und GN3. Die Graphik zeigt eindeutig, dass wegen des Gesetzes vom abnehmenden Grenznutzens des Einkommens der Wohlfahrtsverlust bei einer Verringerung des Einkommens sehr viel größer ausfällt als der Wohlfahrtsgewinn bei einer Ausweitung des Einkommens.

 

Deshalb ist auch damit zu rechnen, dass die Bereitschaft sich zu einer Organisation zusammenzuschließen, im Falle der Bedrohung des bestehenden Einkommens sehr viel größer als im Falle der Erhöhung der Einkommen ist. Auch kommt noch hinzu, dass es sich bei Aufgabe von Einkommen um Bedürfnisse handelt, die man kennt und lieb gewonnen hat, während sich der einzelne nur sehr vage vorstellen kann, was er mit einer Einkommenssteigerung anfängt.

 

 

3. Einflusskanäle der Interessengruppen

 

Interessengruppen versuchen über drei verschiedene Kanäle Einfluss auszuüben. Als erstes haben  sich die Interessenorganisationen an die Parlamentarier gewandt, es ist das Parlament, in dem die Gesetze verabschiedet werden und wenn es ihnen gelingt, genügend Abgeordnete von ihren Positionen zu überzeugen, ist die beste Gewähr gegeben, dass die Gesetzgebung in ihrem Sinne beeinflusst werden kann.

 

Historisch gesehen stand offensichtlich diese erste Art der Einflussnahme im Vordergrund, sie hat auch den Namen für die Tätigkeit der Interessenverbände abgegeben, man spricht von Lobbyismus und von Lobbyisten. ‚Die Lobby‘ ist die Wandelhalle vor dem Plenum der Volksvertretung, in welcher sich die Abgeordneten während vorübergehender kurzer Pausen aufhalten und wo die einzelnen Lobbyisten die beste Gelegenheit haben, Abgeordnete anzusprechen.

 

Die Interessengruppen können sich zweitens unmittelbar an die regierenden Politiker, an den Ministerpräsidenten (bei uns Bundeskanzler) oder an die einzelnen Minister wenden. In Anbetracht dessen, dass zumeist ohnehin eine Personalunion zwischen Regierungsspitze und Anführer der Regierungsparteien besteht, können wir zu diesem zweiten Einflusskanal auch die Führungsspitzen der Parteien zählen.

 

Ein dritter Einflusskanal stellt die staatliche Bürokratie dar, wobei zumeist die Beamten derjenigen Ministerien angesprochen werden, welche gerade die vorliegende Gesetzesvorlage zu bearbeiten haben.

 

Von dem Inhalt der Einflussnahme her gesehen können wir zwischen dem Versuch unterscheiden, die im Parlament zu verarbeitenden Gesetze im Sinne der Interessenverbände zu beeinflussen und dem Bemühen um Gewährung von Subventionen an einzelne Wirtschaftszweige oder Berufsgruppen.

 

Betrachten wir zunächst den Versuch, den Inhalt der Gesetze zu beeinflussen, etwas genauer. Zunächst könnte man von der Auffassung ausgehen, der beste Weg, dafür zu sorgen, dass die Interessen einzelner Verbände im Gesetzestext berücksichtigt werden, ist die Einflussnahme auf die Abgeordneten. Es sind die Abgeordneten, welche das Gesetz verabschieden. Man mag die Sacharbeiter der einzelnen Ministerien bei der Abfassung der Gesetzesvorlagen noch so sehr bearbeiten, wenn die Abgeordneten mit diesen Änderungen nicht einverstanden sind, gelingt es den Interessengruppen nicht, Einfluss auf die Gesetze zu nehmen. Darüber hinaus spricht auch der Zeitpunkt, an dem die Lobbyisten aktiv werden, für diese Art von Einflussnahme. Die von den Lobbyisten vorgetragenen Argumente sind noch frisch in Erinnerung, sodass es hier wahrscheinlich wird, dass sich die Abgeordneten bei der Abstimmung noch an diese Änderungswünsche erinnern.

 

Auf der anderen Seite sprechen jedoch mehrere Argumente gegen diese erste Art der Einflussnahme. Erstens ist hier der Einfluss viel zu offensichtlich, er geschieht unter den Augen der Öffentlichkeit, er kann von eifrigen Journalisten wahrgenommen werden und dann in den Medien breit getreten werden. Diese Gefahr ist vor allem deshalb so groß, weil in der Öffentlichkeit ein solcher Einfluss verpönt ist. Die Abgeordneten sind entsprechend dem Grundgesetz nur ihrem Gewissen verantwortlich, es wird von ihnen erwartet, dass sie aus gesamtpolitischer Verantwortung zum Wohle der gesamten Bevölkerung und eben gerade nicht zugunsten einzelner handeln.

 

Diese Gefahr besteht übrigens unabhängig davon, um welche sachlichen Fragen es sich bei dieser Einflussnahme handelt. Es kann ja durchaus sein, dass die von einem Interessenverband vorgetragenen Argumente berechtigt sind. Aber dies spielt hier deshalb keine Rolle, da ja die Öffentlichkeit nur zur Kenntnis nimmt, dass eine Einflussnahme erfolgt, der Inhalt dieser Einflussnahme und auch die Frage, wieweit die einzelnen Abgeordneten nachgegeben haben, bleibt zumeist unbekannt, für Gerüchte sind Tür und Tor geöffnet.

 

Darüber hinaus gibt es stets eine Vielzahl von Abgeordneten, die es gegebenenfalls zu beeinflussen gilt, stets muss damit gerechnet werden, dass es Abweichler gibt und dass gerade der Umstand, dass ein Interessenvertreter Einfluss auszuüben versucht, ausreicht, gerade nicht diese von Interessengruppen empfohlenen Änderungen zu übernehmen.

 

Darüber hinaus ist es oftmals auch schon zu spät, in diesem Zeitpunkt, indem die Gesetzesvorlagen in das Parlament eingebracht werden, maßgebliche Änderungen am Gesetzestext zu erreichen. Oftmals ist in einem sehr mühsamen Prozess eine Kompromissformel gefunden worden, die man nun nicht mehr aufgeben möchte, weil die Gefahr besteht, dass auch eine kleine Änderung den gesamten Kompromiss in Frage stellt.

 

Was spricht nun für den Versuch einer Einflussnahme auf die Spitzen der Regierung? Auf der einen Seite sind es der Regierungschef und die Minister, welche die Richtlinien der Politik bestimmen; falls es gelingt, die Führungsspitzen der Partei zu gewinnen, ist die Wahrscheinlichkeit, dass dann die Gesetze auch wirklich im Sinne der Interessengruppen geändert werden, sicherlich relativ groß. Auf der anderen Seite stehen aber gerade die Spitzen einer Regierung im Rampenlicht der Öffentlichkeit, sodass sich ein Regierungschef oder Minister nur sehr schwer leisten kann, dem Druck der Interessengruppen nachzugeben.

 

Es verbleibt also der Versuch, durch Kontaktaufnahme in der staatlichen Bürokratie die politischen Aktivitäten zu beeinflussen. Da die Aufgaben der Verwaltung nur eine vorbereitende und ausführende Funktion zu erfüllen hat, also die Bürokratie nur im Auftrag der Regierung zu handeln hat, könnte man auf den ersten Blick zu der Auffassung neigen, dass hier der tatsächliche Einfluss der Interessengruppen am geringsten ausfällt. Eine nähere Analyse zeigt jedoch, dass es sich hierbei gerade um eine sehr effiziente Strategie der Interessengruppen handelt.

 

Soweit es um die Aufgabe der Bürokratie geht, Gesetzesvorlagen vorzubereiten, können nämlich gerade auf diesem Wege Textformulierungen in die Gesetzesvorlage eingearbeitet werden, welche von Interessengruppen vorgeschlagen wurden und welche nicht auf den ersten Blick erkennbar, aber trotzdem sehr wirkungsvoll die Interessen einzelner Gruppen berücksichtigen können, ohne aber dass dieser Einfluss für die Parlamentarier sichtbar wird. Die Gesetzesvorlage stammt ja von der staatlichen Bürokratie, welche im Auftrag der Regierung ausgearbeitet wurde, dass de facto Interessengruppen bei der Abfertigung der Texte Formulierungshilfen geleistet haben, ist für den einzelnen Abgeordneten gar nicht mehr erkennbar.

 

Gerade weil es öffentlich verpönt ist, dass Abgeordnete dem Einfluss der Lobbyisten nachgeben, ist es ein besonders erfolgreicher Weg, sich an die Beamten zu wenden, welche die Gesetzesvorlage vorbereiten. Selbst dann, wenn es dem einen oder anderen Abgeordneten klar würde, dass Interessengruppen Einfluss auf die staatliche Verwaltung genommen haben, kann der einzelne Abgeordnete damit sein Gewissen beruhigen, dass ja von einer staatlichen, also scheinbar objektiven Stelle bereits überprüft wurde, ob die Einlassungen der Interessengruppen berechtigt waren. Man meint also, aufgrund der Tatsache, dass die staatliche Bürokratie Textvorlagen der Interessengruppen übernommen hat, sei auch schon bewiesen, dass es sich um berechtigte Anliegen handelt.

 

Der Einflusskanal über die staatliche Verwaltung ist vor allem auch dann groß, wenn es gar nicht so sehr darum geht, den Gesetzestext als solchen zu beeinflussen, sondern bestehende Gesetze auszuführen. Wir haben weiter oben bereits gesehen, dass der Gesetzgeber sich gezwungen sieht, der Exekutive einen mehr oder weniger großen Handlungsspielraum zu belassen.

 

Begründet wird dieser Handlungsspielraum zwar damit, dass bei der Anwendung der Gesetze recht unterschiedliche Ausgangssituationen vorliegen, sodass jeder Anwendungsfall auch etwas unterschiedlich gelagert ist. Darüber hinaus, ändern sich die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Daten permanent, sodass auch schon aus diesen Gründen dem Ziel der einzelnen Gesetze nur dann entsprochen werden kann, wenn diese Veränderungen bei der Anwendung berücksichtigt werden. De facto kann die staatliche Bürokratie diesen Handlungsspielraum aber auch dazu benutzen, um den Forderungen der Interessengruppen entgegenzukommen. Dies gilt insbesondere bei der Gewährung von Subventionen.

 

Soweit es den Versuch der Interessengruppen betrifft, über die staatliche Bürokratie Einfluss auf das politische Geschehen zu nehmen, gibt es wiederum zwei verschiedene Einflusskanäle. Auf der einen Seite versuchen die Interessenvertreter die einzelnen Beamten, welche mit der Vorbereitung der Gesetzesvorlagen betraut sind, direkt zu beeinflussen, auf der anderen Seite bemühen sich die Interessengruppen darum, dass die betreffenden Stellen in der staatlichen Bürokratie mit eigenen Leuten, also mit Personen besetzt werden, welche zuvor in den Verbänden gearbeitet haben.

 

Im Austausch hierzu stellen die Interessengruppen auch einzelnen Beamten in Aussicht, gegebenenfalls in die Organisation des Verbandes überzuwechseln, was oftmals einer höheren Gehaltsstufe entspricht. Die Verbände ihrerseits profitieren von einer solchen Regelung dadurch, dass diese Funktionäre die internen Befehlsstrukturen in der staatlichen Bürokratie gut kennen und deshalb auch dem Verband zeigen können, welche Einflusskanäle innerhalb der staatlichen Verwaltung Erfolg versprechen.

 

Während der erste Weg der Einflussnahme auf die staatliche Verwaltung bei konkreten Gesetzesvorgaben beschritten wird, dient der zweite Weg der langfristigen Zusammenarbeit der Verbände mit der staatlichen Bürokratie.

 

 

4. Gründe für die Einflussmöglichkeit

 

Wir kommen nun zu der entscheidenden Frage, warum denn die Interessengruppen in einer repräsentativen Demokratie einen solch großen Einfluss auf die Politik haben, warum sich also die Politiker von den Verbänden in so starkem Maße unter Druck setzen lassen.

 

Dieser Einfluss mag auf einen ersten Blick verwunderlich erscheinen. Schließlich gehen die Abgeordneten aus einer allgemeinen und geheimen Wahl hervor. Um regieren zu können, brauchen die Politiker die Mehrheit der Wählerstimmen und solange sie über diese Mehrheit verfügen, kann ihnen niemand die Macht streitig machen.

 

Offensichtlich verfügen die Interessengruppen über ein Potenzial, aufgrund dessen sie auf indirekte Weise den Wählerstrom beeinflussen können. Denn nur dann, wenn es ihnen gelingt, die Wähler – wenn auch nur auf indirekte Art, denn jeder unmittelbare Einfluss wäre gesetzeswidrig  – zu beeinflussen, können sie damit rechnen, dass die Politiker ihren Forderungen entgegenkommen.

 

Es gibt zwei Zusammenhänge, aufgrund derer das Verhalten der Interessenverbänden auf indirekte Weise Einfluss auf das Verhalten der Wähler gewinnen können. Ein erster Zusammenhang hängt damit zusammen, dass die Politiker zur Realisierung ihrer Vorhaben der Mitwirkung seitens der Interessenverbände bedürfen.

 

Diese Mitwirkung kann einmal darin bestehen, dass die Politiker gar nicht über die genauen Kenntnisse verfügen und dass sie der Interessenverbände einfach deshalb bedürfen, weil diese den Politikern das zur Realisierung der politischen Vorhaben notwendige Wissen beisteuern können.

 

Die Politiker wollen vor allem im Rahmen der Wirtschafts- und Sozialpolitik mit ihren Maßnahmen den wirtschaftlichen Prozess beeinflussen und zwar dadurch, dass sie in die Produktion eingreifen. Erfolgreich sind solche Maßnahmen nur dann, wenn die Politiker darüber unterrichtet sind, wie dieser Prozess denn funktioniert.

 

Nehmen wir das Beispiel, dass Massenarbeitslosigkeit entstanden sei und dass die Absicht der Regierung darin bestehe, über eine aktive Beschäftigungspolitik die Arbeitslosigkeit abzubauen. Die Unternehmungen müssen also daran interessiert werden, mehr Arbeitnehmer einzustellen. Die von der Regierung veranlassten Anreize müssen so gesetzt sein, dass die Unternehmer auch ein Interesse daran haben, mehr Arbeitskräfte zu beschäftigen.

 

Wenn z. B. die Politik der Regierung darin bestünde, dass einmalig zusätzliche Aufträge an die Unternehmungen vergeben würden, dann würden diese Maßnahmen unter Umstunden verpuffen, da die Unternehmer nur dann zusätzliche Arbeitnehmer einstellen werden, wenn sie sicher sein können, dass sie auf Dauer mit einem Anstieg in den Aufträgen rechnen können, denn wenn sie einmal neue Arbeitskräfte eingestellt haben, besteht für die Unternehmer die Gefahr, dass sie trotz mangelndem Absatz diese Arbeitskräfte wegen einer rigorosen Kündigungsgesetzgebung nicht entlassen können. Sie würden deshalb in einer solchen Situation gar keine neuen Arbeitskräfte einstellen, sondern die einmaligen Zusatzaufträge mit Überstunden der bestehenden Belegschaft wahrnehmen.

 

Ob die Unternehmungen auf die Beschäftigungspolitik in gewünschtem Maße reagieren, hängt darüber hinaus auch davon ab, ob die zu geringe Nachfrage nach Arbeitskräften einfach nur daran liegt, dass die Nachfrage der Endverbraucher zu gering ist und eine zusätzliche vom Staat ausgelöste Mehrnachfrage auch zu einer Beschäftigungssteigerung führen wird. Der Grund für den mangelnden Willen der Unternehmer könnte auch darin liegen, dass die Arbeitskosten im Ausland sehr viel niedriger sind als im Inland, dass die Unternehmungen deshalb ihre Wettbewerbsfähigkeit verlieren und deshalb planen, Teile der Produktion ins Ausland zu verlagern, in dem die Lohnkosten niedriger ausfallen. In einer solchen Situation würden die vom Staat ausgelöste Mehrnachfrage ihr Ziel: die Beschäftigungssteigerung verfehlen. Ein Gespräch mit den Interessenverbänden könnten diese Mängel aufdecken helfen.

 

Weiterhin muss bei jeder politischen Maßnahme damit gerechnet werden, dass unerwünschte Nebenwirkungen eintreten. Es gibt kaum eine politische Maßnahme, welche keinerlei negative Nebenwirkungen auslöst. Eine Aufgabe der Interessenverbände könnte darin bestehen, auf solche möglichen Nebenwirkungen hinzuweisen.

 

Nehmen wir das Beispiel einer Abschaltung der Atomkraftwerke. Der reibungslose Übergang zur alternativen Energiegewinnung ist nur gesichert, wenn auch genügend Stromleitungen bestehen, die den Strom zu den Endverbrauchern bringen und wenn darüber hinaus auch ausreichend Speicherkraftwerke errichtet sind, die dann einspringen, wenn witterungsbedingt (fehlender Wind für die Windanlagen oder zu wenig Sonnenstrahlen für die Solarzellen) die alternativen Stromerzeuger zu wenig Strom liefern. Es gilt auch darauf hinzuweisen, dass es von der jeweiligen Weltkonjunktur abhängt, ob gegebenenfalls Engpässe entstehen, da der weltweite Strombedarf so groß ist, dass die Energiekosten drastisch ansteigen und einen Konjunktureinbruch verursachen können.

 

Es ist aber nicht nur das Wissen über die tatsächlichen Produktionsprozesse, das von den Interessenverbänden der Industrie beigesteuert werden kann. Inwieweit es nämlich den Politikern gelingt, ihre Zielsetzungen umzusetzen, hängt auch von der Bereitschaft der Interessengruppen ab, diese Politik zu unterstützen. Bei den Interessenverbänden liegt es weitgehend, ob sie ihren Mitgliedern (den betroffenen Unternehmungen) die Empfehlung aussprechen, bei der Realisierung der politischen Maßnahmen aktiv mitzuwirken, sie zuzulassen oder ob sie ihren Mitgliedern gegenüber die Auffassung verbreiten, dass diese Maßnahmen unberechtigt seien und dass deshalb damit zu rechnen ist, dass einige Unternehmungen ihre Mitwirkung verweigern und dass aus diesen Gründen die Maßnahmen in praxi scheitern.

 

Aber warum hängt der Wählerwille davon ab, ob die Interessenverbände dieses Wissen liefern und ihre Mitglieder davon überzeugen, die politischen Maßnahmen zu unterstützen? Der Zusammenhang ist mehr indirekter Art. Ob nämlich die Mehrheit der Wähler auch bei der nächsten Wahl die Regierungsparteien unterstützen, hängt natürlich entscheidend davon ab, wie erfolgreich die Politiker bei ihren Maßnahmen sind. Gelingt die Realisierung der politischen Pläne nicht mangels fehlenden Wissens oder mangels Unterstützung seitens der Interessenverbände, so schlägt sich dieser Misserfolg auf indirekte Weise auch auf die Wählerströme nieder, es werden dann viele Wähler zur Opposition überwechseln und so eine Abwahl der bisherigen Regierungsparteien herbeiführen.

 

Damit ist aber nur ein Zusammenhang erwähnt, der dazu beiträgt, dass die Politiker bereit sind, den Vorstellungen der Interessengruppen entgegen zukommen. Die Interessenverbände können auf ihre Mitglieder nämlich nicht nur dadurch Einfluss nehmen, dass sie ihnen empfehlen, die Maßnahmen der Regierung zu unterstützen, sie sind auch in der Lage, Wahlempfehlungen für die nächste Wahl auszusprechen. Auch die Mitglieder der Interessenverbände sind ja Wähler und können über den Ausgang der Wahl mitentscheiden. Die Interessenverbände haben also die Möglichkeit, die Politiker zu bestimmten Handlungen zu animieren, in dem sie ihnen versprechen, ihren Mitgliedern die Wiederwahl der Regierungsparteien zu empfehlen oder sie können aber auch damit drohen, ihren Mitgliedern zu empfehlen zu den Oppositionsparteien überzuwechseln, falls sie nicht bereit sind, auf bestimmte beabsichtigte Vorhaben zu verzichten.

 

Hierbei ist nun von Bedeutung, dass dieses Drohpotenzial mehrfach eingesetzt werden kann. Nehmen wir den Fall, dass die Interessenverbände mitten in der Legislaturperiode damit drohen, gegebenenfalls Empfehlungen zur Abwanderung zur Opposition ihren Mitgliedern auszusprechen und dass die Politiker aufgrund dieser Drohung den Interessenverbänden entgegengekommen sind. Es stehe nun ein weiteres politisches Objekt zur Diskussion.

 

Das Drohpotenzial ist durch den ersten Einsatz keineswegs verbraucht, auch bei diesem zweiten politischen Vorhaben können sie genauso wie im ersten Fall ihre Drohung aussprechen und dies gilt für jede weitere politische Maßnahme, welche noch vor der Wahl durchgeführt werden soll. Mit andern Worten: die Verbände können mit den Wählerstimmen ihrer Mitglieder wuchern. Jedes dieser Mitglieder verfügt zwar nur über eine einzelne Wählerstimme. Da aber mit dieser einen Wählerstimme wiederholt gedroht werden kann, erreichen die Verbände auf diese Weise, dass ihre Mitglieder diese eine Stimme mehrfach einsetzen können.

 

Voraussetzung dafür, dass Interessengruppen ihre Stimmen mehrfach einsetzen können, ist allein, dass die Politiker der Drohung nachgegeben haben. Würden die Politiker auf die Drohung nicht zugunsten der Interessengruppen nachgeben, wären ja die Mitglieder der Interessengruppe gezwungen, ihre Drohung wahr zumachen, wenn sie nicht unglaubhaft werden wollen, aber gerade dann wäre das Drohpotenzial verbraucht, da ja dann der einzelne Wähler gar nicht mehr mit dem Abwandern drohen könne, da er ja bereits abgewandert ist. Allerdings könnten selbst hier die Interessenverbände dadurch Einfluss auszuüben versuchen, dass sie bei Entgegenkommen der Politiker ihren Mitgliedern empfehlen, wiederum zu den Regierungsparteien zurück zu wandern.

 

Nun ist der Einfluss der Interessenverbände auf das Wahlverhalten ihrer Mitglieder selbst wiederum abhängig von der Mitgliederstärke des Verbandes. Einen spürbaren Einfluss auf diese Weise können nur die Verbände gewinnen, welche auch über zahlreiche Mitglieder verfügen. Wegen einer Handvoll Wählerstimmen ist es kaum möglich, die Parteien zu Zugeständnissen zu bewegen.

 

Diese Aussage verkompliziert die Frage, welche Interessengruppen letztendlich politischen Einfluss gewinnen können. Denn auf der einen Seite wird es für eine Interessengruppe um so schwieriger, sich politisch in einem Verband zu organisieren, je größer die Gruppe ist. Die Bildung einer Organisation ist jedoch Voraussetzung dafür, dass überhaupt politischer Einfluss ausgeübt werden kann. Umgekehrt gilt aber auch, dass sich eine sehr kleine Gruppe zwar relativ leicht organisieren lassen kann, dass sie aber trotzdem nur einen relativ geringen Einfluss ausüben kann gerade weil sie eben nur relativ wenig Wählerstimmen beeinflussen kann. Aus diesen Überlegungen heraus dürfte es einer mittleren Gruppe noch am ehesten gelingen, politischen Einfluss zu erlangen. Sie ist noch klein genug, um überhaupt eine Organisation zu bilden, aber doch schon groß genug, um genügend Wählerstimmen bewegen zu können.

 

Wir hatten allerdings auch gesehen, dass sowohl die Organisationsfähigkeit wie auch das Einflusspotenzial einer Interessengruppe eben nicht nur von der Größe der Bevölkerungsgruppe abhängt. Die Organisationsfähigkeit ist auch dann gegeben, wenn es sich um eine relativ große Gruppe handelt, aber Einkommensentstehungsinteressen zur Diskussion stehen, in denen innerhalb der Mitglieder keine großen Interessenunterschiede bestehen. So ist es z. B. zu erklären, dass die Arbeitnehmerinteressen in schlagkräftigen Gewerkschaften organisiert werden konnten, obwohl es sich hierbei um eine relativ große Gruppe handelt. Ist aber einmal die Hürde der Organisationsfähigkeit übersprungen, kommt die Mitgliederstärke dem Drohpotenzial dieser Gruppe zugute.

 

Gleichzeitig hatten wir gesehen, dass Interessenverbände nicht allein dadurch politischen Einfluss gewinnen, dass sie ihren Mitgliedern Wahlempfehlungen aussprechen können, sondern auch dadurch, dass sie über Wissen verfügen, das die Politiker benötigen, um wirkungsvoll in den Produktionsprozess einzugreifen. Allein diesem Wissen ist es zu verdanken, dass auch kleinere Interessengruppen wie vor allem Unternehmerverbände politischen Einfluss größeren Umfangs ausüben können.

 

 

5. Kontrollmöglichkeiten

 

Wir wollen uns nun zum Abschluss dieses Kapitels der Frage zuwenden, was denn alles getan werden kann, um den unerwünschten Einfluss der Interessenverbände einzudämmen. Hierbei soll betont werden, dass es nur darum gehen kann, den unerwünschten Einfluss zu reduzieren. In den vorhergehenden Abschnitten dieses Kapitels hatten wir gesehen, dass nicht jede politische Aktivität der Interessenverbände als unerwünscht gelten muss.

 

Ich habe vielmehr aufgezeigt, dass die Interessenverbände zum Teil durchaus zu einer befriedigenden Lösung der politischen Aufgaben beitragen können. Dies gilt auf der einen Seite insoweit, als die Verbände der Interessengruppen das Wissen beisteuern, das notwendig ist, um den Erfolg der politischen Maßnahmen zu garantieren bzw. unerwünschte Nebenwirkungen auf andere Ziele der Wirtschaftspolitik zu vermeiden. Auf der anderen Seite ist es sicherlich auch positiv zu beurteilen, wenn sich die Führungskräfte der Interessenverbände dafür einsetzen, dass ihre Mitglieder die Vorhaben der Politiker aktiv unterstützen.

 

Es kann allerdings auch kein Zweifel darüber bestehen, dass es auch unerwünschte Aktivitäten der Interessengruppen gibt, die es einzudämmen gilt. Alks unerwünscht hat es vor allem dann zu gelten, wenn die Interessenverbände durch Stimmenkumulation Macht auszuüben versuchen. Ganz generell können wir davon sprechen, dass der Einfluss der Interessengruppen immer dann als unerwünscht zu gelten hat, wenn es ihnen gelingt, andere politische Kompromisse durchzusetzen, welche von den Kompromissformeln abweichen, die von der Mehrheit der Wähler durch ihr Votum bei der Wahl zum Ausdruck gebracht wurden.

 

Bei diesen Kontrollmöglichkeiten können wir zwischen Maßnahmen unterscheiden, welche sich gegenüber den Vertretern der Interessen richten und solchen, welche sich gegen die Politiker richten, welche dem Einfluss der Interessenvertreter über Gebühr nachgeben. Beginnen wir zunächst mit den Maßnahmen, welche sich unmittelbar an die Vertreter der Interessengruppen richten.

 

Hier wäre als erstes darauf hinzuweisen, dass seit einigen Jahrzehnten in den meisten repräsentativen Demokratien der Versuch unternommen wurde, den Einfluss der Lobbyisten dadurch einzudämmen, dass sich alle Personen, die sich im Auftrag der Interessenverbände an die Politiker, vor allem auch an die Abgeordneten des Parlaments wenden, registrieren lassen müssen. Man  will auf diese Weise Klarheit darüber gewinnen, welche Personen einen Einfluss vornehmen und man will über die Daten verfügen, die bekannt sein müssen, wenn man gegen unerlaubte Aktivitäten der Interessenverbände vorgehen möchte.

 

Eine zweite Kontrollmöglichkeit hängt damit zusammen, dass die Interessenverbände oftmals den Versuch unternehmen, durch materielle Zuwendungen die Politiker zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Hierbei geht es sicherlich nur in den seltensten Fällen darum, dass Bestechungsversuche gegenüber Politikern oder Beamten erfolgen. Die Gefahr, dass solche Versuche dann, wenn sie aufgedeckt werden, in aller Regel dazu führen, dass ein zukünftiger Einfluss dieser Personen bzw. der Verbände unmöglich wird, führt in einem funktionierenden Rechtsstaat in aller Regel dazu, dass solche plumpen Versuche der Einflussnahme weitgehend unterbleiben.

 

Viel größer ist die Gefahr dort, wo materielle Zuwendungen in Form von Spenden an die Parteien erfolgen und wo mit dieser Spende nicht eine ganz bestimmte Gegenleistung von den Politikern verlangt wird. Eine solche Gefahr ist sehr viel größer, da ja an und für sich nichts dagegen einzuwenden ist, dass Bürger an Politiker Spenden entrichten, um auf diese Weise das Allgemeinwohl zu fördern. Es besteht immer die Gefahr, dass sich die Interessenverbände und die beteiligten Politiker in einer Art Grauzone bewegen, bei der es im Einzelfall nur sehr schwer zu überprüfen ist, ob die Politiker nicht doch für die erbrachten Spenden sich zu unberechtigten Gegenleistungen veranlasst sehen.

 

Es ist deshalb nur folgerichtig, dass man solche Versuche dadurch einzudämmen versucht, dass alle Geldzuwendungen an Politiker und Parteien als Spenden ausgewiesen werden müssen und dass gegebenenfalls auch Höchstgrenzen für  Spenden Privater vorgesehen werden.

 

In den ersten Kapiteln dieser Vorlesung hatten wir gesehen, dass das Verhältniswahlrecht den Interessengruppen die Möglichkeit eröffnet, als Parteien ins Parlament einzuziehen und sogar aktiv als Koalitionspartner der Regierung teilnehmen können. Im Rahmen eines Mehrheitswahlrechts muss jeder Kandidat die Mehrheit in seinem Wahlkreis erlangen, um als gewählt zu gelten. Beim Verhältniswahlrecht reicht es für eine Partei aus, dass sie für den gesamten Wahlbereich Wähler gefunden hat. Natürlich sehen viele Verfassungen vor, dass eine Partei einen bestimmten Prozentsatz insgesamt erreichen muss, damit sie auch im Parlament vertreten ist. Das Grundgesetz sieht hierfür die 5%-Klausel vor, die mindestens erreicht werden muss, damit die Wählerstimmen für diese Partei berücksichtigt werden. Diese Klausel stellt jedoch bereits einen Versuch dar, die Nachteile des Verhältniswahlrechts abzumildern und das Wahlrecht dem Mehrheitswahlrecht anzunähern.

 

Diese Überlegungen zeigen, dass unter dem Regime eines Verhältniswahlrechts die Partei nicht mehr unter dem Druck steht, alle größeren Bevölkerungsgruppen anzusprechen, da auch Parteien, welche in keinem einzigen Wahlkreis die Mehrheit erlangt haben, trotzdem nicht nur im Parlament vertreten sind, sondern sogar an der Regierungsbildung beteiligt werden können.

 

Eine Partei, welche nicht bestrebt sein muss, die Mehrheit der Wählerstimmen zu gewinnen, steht auch nicht unter dem Zwang, Kompromisse anzusteuern, welche der Mehrheit der Bevölkerungsgruppen zugute kommen, sie vergrößern sogar ihre Wahlchancen bei ihrer eigenen Bevölkerungsgruppe dadurch, dass sie die Interessen dieser Gruppe radikal und einseitig vertreten. Dadurch, dass sie als Regierungspartner benötigt werden, können sie die anderen Parteien unter Druck setzen, die Interessen der eigenen Gruppe in einem Maße zu berücksichtigen, dass diese Ergebnisse der Meinung der Wählermehrheit widersprechen. Eine Reform des Wahlrechts in Richtung Mehrheitswahlrecht stellt somit auch einen Versuch dar, den Einfluss der Interessengruppen zu verringern.

 

Genauso wie die Offenlegung der Finanzen und der Aktivitäten der Interessenverbände der Kontrolle des Einflusses dieser Gruppen dient, genauso kann auch davon eine Kontrolle des Einflusses der Interessenverbände ausgehen, dass die Politiker daraufhin überprüft werden, inwieweit sie den Interessen der Lobbyisten nachgegeben haben. Dazu dient einmal die Offenlegung der Finanzen der Parteien und einzelnen Abgeordneten, wobei diese Offenlegung schon deshalb notwendig ist, damit die empfangenen Spenden nicht am Finanzamt vorbei ins Ausland transferiert werden.

 

Eine Kontrolle der Politiker findet auch dadurch statt, dass es den Oppositionsparteien gestattet ist, Politiker auf ihre Beziehungen zu den Interessenverbänden in einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss überprüfen zu lassen. Dadurch, dass Politiker in diesem Ausschuss Rede und Antwort stehen müssen und gegebenenfalls sogar diese Aussagen vereidigt werden müssen, werden sicherlich Bemühungen der Beeinflussung zumindest wesentlich erschwert.

 

Schließlich lassen sich die Einflussmöglichkeiten der Interessengruppen auch dadurch reduzieren, dass man den Parteien in dem Maße, wie es ihnen gelungen ist, ins Parlament einzuziehen für ihre Arbeit Steuermittel zur Verfügung stellt. Sie können dann auch ohne auf Spenden angewiesen zu sein, ihrer Arbeit nachgehen. Zwar können Parteien sich grundsätzlich auch durch Mitgliedsbeiträge finanzieren, doch haben wir zu berücksichtigen, dass diese Finanzierungsmöglichkeiten nicht gleichmäßig für die einzelnen Parteien bestehen, die Frage, ob sich eine Partei allein durch Mitgliedsbeiträge finanzieren kann, hängt entscheidend davon ab, welche Bevölkerungsgruppen als Stammwähler angesprochen werden.

 

Die SPD war schon immer eine mitgliedsstarke Partei und verfügt deshalb auch auf ein relativ großes Budget aus Mitgliedsbeiträgen, während die CDU und die Liberalen Parteien als Stammwähler eine kleinere Bevölkerungsgruppe haben und aus diesen und anderen Gründen über eine kleinere Summe an Mitgliedsbeiträgen verfügen.

 

Nun könnte man der Meinung sein, dass eben die Parteien sich bemühen sollten, möglichst viele Mitglieder zu erwerben und dass deshalb aus Gründen der Gleichbehandlung der Parteien keiner Partei die Möglichkeit offen stehen sollte, sich aus anderen Quellen als Mitgliedsbeiträgen zu finanzieren. Eine solche Sicht würde übersehen, dass die eigentliche Aufgabe der Politiker darin besteht, den Willen der Mehrheit der Bevölkerung zu realisieren. Stammwähler stellen in der Regel eine einseitige Interessengruppe dar, die keinesfalls die Mehrheit der Bevölkerung ausmacht.

 

Nur dadurch, dass Kompromisse zwischen den Zielvorstellungen der einzelnen Bevölkerungsgruppen gefunden werden, ist es möglich, dem Wunsch der Bevölkerungsmehrheit zu entsprechen. Und es gibt keinen Grund dafür, dass gerade die Partei mit der größten Stammwählerschaft gerade solche Lösungen präferiert, welche am ehesten dem Willen der Bevölkerungsmehrheit entsprechen. Aus dem Umstand, dass eine Partei in geringerem Maße als eine andere Partei über einen großen Mitgliederstamm verfügt, kann noch nicht geschlossen werden, dass diese Partei auch deshalb dem Wählerwillen am ehesten entspricht.