Startseite

 

 

Grundzüge der politischen Ökonomie

 

 

  Gliederung:

 

  1. Einführung

  2. repräsentative Demokratie

  3. Bürokratie

  4. Verbände

  5. Direkte Demokratie

  6. Diktatur

  7. Recht

  8. Haushalt

  9. Familie

 

 

 

 

Kapitel 3. Bürokratie

 

 

Gliederung:

 

1. Einführung

2. Die offiziellen Aufgaben einer Bürokratie in einer Demokratie

3. Die Zielsetzungen der Bürokratie

4. Die Macht der Bürokratie

 

 

 

1. Einführung

 

Nachdem wir uns im Kapitel 2 mit der repräsentativen Demokratie befasst haben, wollen wir die Analyse politischer Systeme mit der Problematik der staatlichen Bürokratie fortsetzen. Die staatliche Bürokratie ist keineswegs ein eigenes selbstständiges politisches Gebilde wie z. B. die Demokratie, sie ist vielmehr notwendiger Teil einer repräsentativen Demokratie, aber auch anderer politischer Systeme, ohne die wohl kaum ein moderner Staat überleben könnte.

 

Wenn wir trotzdem die Problematik der Bürokratie nicht bereits im vorhergehenden Kapitel im Zusammenhang mit der repräsentativen Demokratie behandelt haben, hat dies zwei Gründe. Auf der einen Seite bedarf nicht nur die repräsentative Demokratie einer staatlichen Bürokratie. Im Grunde genommen kommt kein modernes politisches System ohne Bürokratie aus, dies gilt gleichermaßen für die Form einer direkten Demokratie, so wie wir sie in Kapitel 5 dieser Vorlesung behandeln werden als auch für jede Art von Diktatur, gleichgültig wie der Diktator oder der Monarch an die Macht gelangt ist.

 

Wir können sogar einen Schritt weiter gehen und feststellen, dass alle größeren Organisationen der Unterstützung einer Verwaltung bedürfen, so bedarf jede größere Unternehmung einer Verwaltung genauso wie auch die Weltreligionen schon lange nicht mehr ohne eine eigene Verwaltung auskommen.

 

Gerade der Hinweis auf die modernen Gesellschaftssysteme macht deutlich, dass die Notwendigkeit einer Bürokratie offensichtlich weniger mit der speziellen Aufgabe zu tun  hat, welche einem Gesellschaftssystem aufgetragen ist, als mit der Größe gesellschaftlicher Gebilde. Eine Familie, welche sich auf eine Hand voll Menschen beschränkt, benötigt keine eigene Verwaltung, die Aufgaben, welche einer Bürokratie übertragen sind, können von den einzelnen Familienmitgliedern, vor allem von den Ehegatten bzw. den Eltern im wesentlichen noch selbst erledigt werden. Und selbst dann, wenn einmal die Angehörigen eines privaten Haushaltes für die Erledigung einer speziellen Aufgabe wie etwa das Anfertigung einer Steuererklärung oder der Plan eines Baus einer eigenen Wohnung überfordert sind, wird zur Erfüllung dieser Aufgaben keine eigene Verwaltung geschaffen, sondern diese Aufgaben einer Unternehmung übertragen, welche diese spezifischen Dienstleistungen berufsmäßig anbietet.

 

Der Philosoph Arnold Gehlen hat zwischen Primär- und Sekundärgesellschaften unterschieden, wobei die Familie oder der Freundeskreis ein typisches Beispiel für eine Primärgesellschaft und der moderne Staat oder auch der Großbetrieb eines der wichtigsten Sekundärgesellschaften darstellt. Jedes Sekundärsystem bedarf notwendigerweise einer Bürokratie, dies gilt gleichermaßen für öffentlich-rechtliche wie für private Organisationen.

 

Als erstes kann festgestellt werden, dass sich die Sekundärsysteme durch ihre Größe von den Primärgesellschaften unterscheiden. Es ist aber nicht die reine Größe, die ein gesellschaftliches Gebilde zu einer Sekundärgesellschaft macht. Es ist vielmehr die Komplexität der anstehenden Probleme, welche ein System zu einer Sekundärgesellschaft wandelt. Diese Komplexität mag zwar gerade dadurch entstanden sein, dass das gesellschaftliche System angewachsen ist, trotzdem ist es nicht die reine Größe als solche, die darüber entscheidet, ob ein gesellschaftliches Gebilde zu einer Sekundärgesellschaft zählt.

 

Wir können in diesem Zusammenhang auch die Unterscheidung Friedrich August von Hayeks von spontanen und gesetzten Ordnungssystemen erwähnen. Das, was wir traditionell als Marktwirtschaft oder mit Walter Eucken als Verkehrswirtschaft bezeichnen, wird bei Friedrich von Hayek als spontane Ordnung gekennzeichnet, während von Hayek eine staatliche Planwirtschaft mit einer großen zentralen Verwaltung als gesetzte Ordnung bezeichnet.

 

Diese von Hayek eingeführte Unterscheidung macht auf einen wesentlichen Unterschied zwischen primären und sekundären Gesellschaften aufmerksam. In spontanen Ordnungen kann man davon ausgehen, dass die Handlungen der einzelnen Akteure vorwiegend aus Eigeninteresse erfolgen, dass dies aber trotzdem nicht bedeutet, dass das Wohl der gesamten Gemeinschaft hintangestellt wird und nicht zum Zuge kommt, vielmehr kann man davon ausgehen, dass das Zusammenwirken der einzelnen Akteure Anreize freisetzt, aufgrund derer die Interessen der Allgemeinheit wie von einer unsichtbaren Hand (so etwa Adam Smith) trotzdem bestmöglich erfüllt werden.

 

In einer gesetzten Ordnung hingegen werden die Ziele der Allgemeinheit geplant und zur Ausführung dieser Pläne bedarf es einer Verwaltung bzw. einer Behörde, die nach ganz bestimmten Regeln die am meisten geeigneten Mittel einsetzt zur Realisierung der gesetzten Ziele. Friedrich August von Hayek bezweifelt nun, ob diese staatliche Behörde überhaupt über das Wissen verfügen kann, das notwendig ist, um die Realisierung des Gemeinwohls zu garantieren. Die modernen Gesellschaften würden über einen so hohen Grad an Komplexität verfügen, dass nur in dem Zusammenwirken vieler Einzelorganisationen das Wissen zusammengetragen werde, das zu der Erfüllung der Gemeinwohlaufgaben erforderlich ist.

 

Werden jedoch bewusst Organisationen zur Planung und Durchführung öffentlicher Aufgaben aufgebaut, so kommt es zu einer vierten Eigenschaft der Sekundärgesellschaften. Gerade wegen der Komplexität der in Behörden anstehenden Aufgaben bedarf es eines besonderen Wissens. Darüber hinaus können die Aufgaben auch nicht nebenher neben anderen Aufgaben wahrgenommen werden, es bedarf vielmehr einer berufsmäßigen Erfüllung der gestellten Aufgaben. Überall dort, wo die Erledigung bestimmter Aufgaben zum Beruf wird bzw. berufsmäßig ausgeführt wird, entstehen jedoch eigene Interessen, die nicht immer mit den Interessen der Gesamtheit zusammenfallen. Wir werden uns mit dieser Problematik weiter unten noch ausführlich befassen.

 

Eine staatliche Behörde zeichnet sich weiterhin durch eine hierarchische Gliederung, durch klar abgegrenzte Aufgabenstellungen und einer Befehlsgewalt aus, sowohl innerhalb der bürokratischen Hierarchie wie auch gegenüber den Bürgern, welche mit staatlichen Behörden kommunizieren. Eine Bürokratie zeichnet sich weiterhin dadurch aus, dass sie den in der Bürokratie angestellten Personen einen beruflichen Aufstieg in festgelegten Laufbahnen ermöglicht.

 

Es gibt jedoch noch einen weiteren zweiten Grund, der es zweckmäßig erscheinen lässt, die staatliche Bürokratie getrennt von den Ausführungen über die repräsentative Demokratie zu behandlen. Es ist das oben festgestellte Eigeninteresse, das zum besonderen Problem wird. Entsprechend der offiziellen Staatslehre kommt ja der staatlichen Bürokratie eine dienende Funktion zu.

 

Die Aufgaben der Regierung sowie des Parlamentes bedürfen der Unterstützung von Seiten der staatlichen Verwaltung. Hierbei sind es vor allem zwei Aufgaben, die der staatlichen Verwaltung bei der Realisierung der politischen Handlungen zufallen. Auf der einen Seite müssen die Gesetzesvorlagen, die vor allem von der Regierung dem Parlament vorgelegt werden, vorbereitet werden. Dies ist die erste Aufgabe jeder staatlichen Verwaltung. Sind einmal die Gesetze vom Parlament verabschiedet, so müssen sie ausgeführt werden. Dies ist die zweite offizielle Aufgabe der staatlichen Verwaltung.

 

Würde es nur um die Frage gehen, welche Eigenschaften eine staatliche Behörde aufweisen muss, damit sie diese beiden ihr übertragenen Aufgaben so zweckmäßig wie möglich, also rationell erfüllt, wäre es auch nicht notwendig, die Probleme der Ausgestaltung einer Bürokratie eigens in einem eigenen Kapitel zu behandeln. Die Ausführung dieser Aufgaben wäre ein rein technisches Problem, deren Lösung sich automatisch aus der offiziellen Zielsetzung einer staatlichen Behörde ergeben würde.

 

Es ist vielmehr der Umstand, dass eine staatliche Behörde ein Eigenleben entwickelt und dass aus diesen Gründen die Gefahr besteht, dass in praxi die eigentlichen Aufgaben der Verwaltung gar nicht erfüllt werden, der es zweckmäßig erscheinen lässt, die Problematik der staatlichen Bürokratie in einem gesonderten Kapitel zu behandeln. Diese Problematik kann im Grunde genommen mit einer anderen Problematik innerhalb der Wirtschaftstheorie verglichen werden. Die klassische Wirtschaftstheorie zeigte auf, dass nur bei vollständiger Konkurrenz der Unternehmungen untereinander damit gerechnet werden kann, dass die Produktion auch wirklich an den Bedürfnissen der Endverbraucher ausgerichtet wird.

 

Gerade weil man feststellte, dass in praxi die Unternehmungen gar nicht immer in intensivem Wettbewerb zueinander stehen, war es notwendig, dass man sich in einem eigenen Wissenszweig der Wirtschaftstheorie: der Marktformenlehre Gedanken darüber machte, welche anderen Formen des Angebotes denn möglich sind, unter welchen Bedingungen sie entstehen und inwieweit aufgrund solcher monopolistischen und oligopolistischen Marktformen das Ziel der Ausrichtung der Produktion am Bedarf der privaten Haushalte verfehlt wird.

 

Vielleicht kommt schon die Notwendigkeit, sich eigens mit der staatlichen Bürokratie in einem gesonderten Kapitel zu befassen in dem Begriff der Bürokratie zum Ausdruck. Das Wort ‚kratein‘ kommt aus dem Griechischen und heißt Herrschaft. Damit ist bereits angedeutet, dass es offensichtlich nicht bei der dienenden Funktion, welche der staatlichen Verwaltung zunächst zugedacht wurde, geblieben ist. Eine Herrschaft einer im politischen System der repräsentativen Demokratie untergeordneten Instanz widerspricht doch wohl der Zielsetzung einer jeden Demokratie, dass nämlich alle Herrschaft vom Volke auszugehen hat und dass es deshalb zumindest einer Erklärung bedarf, warum denn nun eine Untergliederung der Exekutive ihrerseits über die Bürger herrschen dürfe.

 

 

2. Die offiziellen Aufgaben einer Bürokratie in einer Demokratie

 

Die offiziellen Aufgaben der staatlichen Bürokratie bestehen – wie bereits erwähnt – erstens in der Vorbereitung der Gesetzesvorlagen der Regierung zum Parlament sowie zweitens in der Ausführung der vom Parlament verabschiedeten Gesetze.

 

Von der Idee der Gewaltenteilung her ist die Verabschiedung von Gesetzen alleinige Sache der Legislative. Die staatliche Bürokratie ist aber Teil der Exekutive. Also müsste man eigentlich erwarten, dass auch die Vorbereitung der einzelnen Gesetze in den Händen der Fraktionen des Parlamentes liegt.

 

Wir haben allerdings gesehen, dass die modernen repräsentativen Demokratien im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive nicht mehr der ursprünglichen Konzeption der Gewaltenteilung folgt, dass dieses Prinzip teilweise durch das Zusammenwirken von Regierung und Opposition abgelöst wurde.

 

Danach werden Gesetze in allererster Linie von der Regierung in den Bundestag eingebracht, die Regierungsparteien verfolgen das Ziel, diese von der Regierung initiierten Gesetze zu verabschieden. Es ist die Mehrheitspartei und deren Führungskräfte, welche die Politik bestimmen und welche festlegen, welche Gesetze deshalb zu verabschieden sind. Die Initiative für die einzelnen Gesetze geht somit zuallererst von der Regierung aus.

 

Zwar ist es natürlich richtig, dass auch die Bundestagsfraktionen das Recht haben, Gesetze ins Parlament einzubringen und tatsächlich bisweilen auch von diesem Recht Gebrauch machen. Eine solche Vorgehensweise ist jedoch nicht typisch für den politischen Alltag in einer repräsentativen Demokratie. Soweit die Regierungsparteien hiervon betroffen sind, werden sie sich in aller Regel nicht gegen die Regierung stellen, sie sind wegen eines bestimmten Parteiprogramms in den Bundestag gewählt worden und es ist die Regierung, welche den Auftrag hat, die Richtlinien der Politik zu bestimmen.

 

Soweit aber die Oppositionsparteien angesprochen sind, so verfügen sie im Normalfall gar nicht über die Mehrheit der Stimmen im Parlament, es wäre also ein höchst ineffizienter Versuch, Gesetzesvorlagen in den Bundestag einzubringen, die ohnehin nicht verabschiedet werden können. In Einzelfällen kann eine Opposition aus rein taktischen Gründen, fertige Gesetzestexte dem Parlament vorlegen, nicht etwa in der Hoffnung, dass diese im Parlament eine Mehrheit finden, sondern allein deshalb, um die Regierungsparteien unter Zugzwang zu setzen und Gesetze zu verabschieden, die für deren Klientel bei den Wählern unpopulär sind und die somit die deren Wahlchancen eher verringern.

 

Der Inhalt der Gesetzesvorlagen ist aber in aller Regel viel zu komplex, dass diese Aufgabe vom Regierungschef bzw. von den einzelnen Ministern des Kabinetts erledigt werden kann. Die Regierung bedarf vielmehr einer sehr ausgebauten, viele Tausend Beschäftigte umfassende Verwaltung (die Ministerien).

 

Regierungschef und Minister wären erstens mit dieser Aufgabe schon allein wegen der Fülle von Gesetzen, die innerhalb einer Legislaturperiode anfallen, überfordert. Wir müssen davon ausgehen, dass bereits wegen der Fülle der anstehenden Aufgaben der Regierungschef und seine Minister bereits zeitlich überfordert wären, die notwendigen Gesetzesvorlagen selbst anzufertigen. Schon aus diesen Gründen bedürfen die Regierungsmitglieder einer ihnen unterstellten Verwaltung.

 

Es ist aber nicht nur dieser zeitliche Aspekt, der eine staatliche Bürokratie unerlässlich werden lässt. Auch von der Sache her wären die Politiker in aller Regel überfordert, wenn sie diese Aufgabe selbst übernehmen würden. Das Anfertigen von Gesetzesvorlagen erfordert nämlich in aller Regel sehr viel Sachwissen, über das die Politiker nicht wie von selbst verfügen werden.

 

Hier wäre zu allererst das technische know how zu erwähnen. Nehmen wir das Beispiel, dass ein Gesetz vorbereitet werden soll, das eine Steigerung in der Beschäftigung herbeiführen soll. Hier bedarf es wirtschaftswissenschaftlichen Sachverstand. Wir können nicht erwarten, dass ein Politiker über fundierte wirtschaftswissenschaftliche Kenntnisse verfügt.

 

Darüber hinaus müssen die Gesetze auch in einen juristisch eindeutigen der Verfassung entsprechenden Text formuliert werden, das juristische Vorkenntnisse voraussetzt. Wenn mit einem Gesetz in den Produktionsprozess eingegriffen werden soll, bedarf es darüber hinaus der Klärung, welche Schwierigkeiten im Hinblick auf den technischen Ablauf in den einzelnen Produktionsstätten auftreten und auf welchem Wege diese Schwierigkeiten überwunden werden können. Dies setzt voraus, dass Verbindungen mit den einzelnen betroffenen Unternehmungen gepflegt werden.

 

Schließlich gibt es auch eine ganze Fülle untergeordneter Arbeiten wie Abtippen und Vervielfältigen der Gesetzestexte, die sicher von hierfür geschulten Bürokräften sehr viel effizienter vorgenommen werden können als dies von der Spitze der Regierung erwartet werden kann.

 

Man kann natürlich die Frage stellen, über welches Wissen und über welche Fähigkeiten denn ein Politiker zu verfügen hat. Wird nicht immer darauf hingewiesen, dass Politiker in unserer modernen Gesellschaft nicht mehr ausschließlich, noch nicht einmal vorwiegend nach ihrer moralischen Integrität ausgewählt werden können, dass es vielmehr einer eigenen politischen Sachkompetenz bedarf, um die den Politikern gestellten Aufgaben zu erfüllen?

 

Dieser Einwand ist zwar richtig, trifft aber nicht das eigentliche Problem. Natürlich ist es richtig, dass ein Politiker, der ein wirtschaftlich relevantes Gesetz beabsichtigt, zumindest in der Lage sein muss, die wirtschaftlichen Zusammenhänge zu erkennen. Die eigentliche politische Sachkompetenz besteht jedoch in etwas anderem. Ein Politiker muss in der Lage sein, die Schwierigkeiten und Probleme, die in einer Staatsgemeinschaft auftreten, rechtzeitig zu erkennen, er muss Entschlussfähigkeit aufweisen, unter den zur Diskussion stehenden Alternativen, diejenige auszuwählen, welche kompromissfähig ist, also eine Mehrheit erzielen kann.

 

Er muss weiterhin in der Lage sein, innerhalb der Regierungsparteien zwischen den einzelnen Flügeln zu vermitteln und tragfähige Kompromisse vorschlagen, er muss weiterhin die Befähigung besitzen, den einmal gewählten Kompromiss öffentlich so zu verteidigen, dass er überzeugend wirkt und er muss schließlich genügend Rückgrat besitzen, um Maßnahmen, welche zwar notwendig sind und der Bevölkerung langfristig zugute kommen, welche aber kurzfristig Belastungen bringen und deshalb als unpopulär gelten, durchzusetzen.

 

Die zweite Aufgabe einer staatlichen Bürokratie besteht in der Ausführung der vom Parlament verabschiedeten Gesetze. Dies ist auch die eigentliche Funktion, welche Locke und Montesqieu mit ihrer Forderung nach Gewaltenteilung zwischen exekutive und legislative angesprochen haben. Exekutive heißt ja ausführendes Organ.

 

Die Ausführung eines Gesetzes bedarf in aller Regel einer Vielzahl von Arbeiten. Nehmen wir den Fall, dass das Parlament ein Einkommenssteuergesetz mit einem neuen Steuertarif verabschiedet hat. Hier muss die Finanzverwaltung nun für jeden Steuerzahler minutiös ausrechnen, welche Steuerschuld auf den einzelnen Steuerzahler zukommt und den Steuerbescheid den einzelnen Bürgern zukommen lassen. Auch bedarf es hier der Mitwirkung der Steuerzahler selbst, weil ja nur sie zunächst wissen, inwieweit bestimmte Bestimmungen gerade für den einzelnen zutreffen. Es muss auch kontrolliert werden, inwieweit die Steuerzahler ihren Verpflichtungen nachkommen, also wahrheitsgemäß über ihre Einkommensverhältnisse Auskunft geben und ihre Steuerschuld rechtzeitig begleichen.

 

Es gibt nun vor allem zwei Gründe, weshalb die Ausführung der Gesetze nicht einfach in einer reinen Umsetzung der Gesetzestexte bestehen kann. Als erstes gilt es festzustellen, dass Gesetze stets in allgemeinen, für alle Bürger geltenden Regeln bestehen. Der Grundsatz der Gleichheit verlangt, dass die Gesetze bestimmte Handlungen vorschreiben, welche restlos für alle Bürger gelten, wenn sie die im Gesetz aufgezählten Voraussetzungen erfüllen.

 

Die Tatsache nun, dass Gesetze immer für eine Vielzahl von Fällen zu gelten haben, bringt es nun mit sich, dass der Gesetzgeber der staatlichen Verwaltung einen gewissen Spielraum einräumen muss. Eine bis ins letzte im Gesetz beschriebene Vorgehensweise wäre ja nur dann möglich, wenn die Verhältnisse der Bürger alle identisch wären. Dies ist jedoch nicht der Fall. In praxi sind zwar die meisten Fälle sehr ähnlich, aber trotzdem nicht identisch, das heißt nicht in allen Punkten übereinstimmend. Es ist nicht möglich, in einem Gesetz auf jede mögliche Situation einzugehen und damit die individuellen Fälle jedes einzelnen Bürgers zu beschreiben. Es müssen vielmehr ähnliche Fälle zusammengefasst werden und das Gesetz muss sich auf wenige Unterschiede in den Voraussetzungen beschränken. Unterschiede gibt es vor allem im Hinblick auf verschiedene Regionen eines Staatsgebildes. Auf diese Weise gewinnt die Verwaltung automatisch einen gewissen Spielraum.

 

Es muss weiterhin zweitens berücksichtigt werden, dass das Wirtschaftssystem sowie die gesamte Staatengemeinschaft einem permanenten Wandel unterliegt. Dieser Wandel bedeutet, das ein Gesetz, das unter ganz bestimmten Gegebenheiten verabschiedet wurde und bei Eintritt dieses Gesetzes diesen Bedingungen optimal angepasst war, mit der Zeit immer unvollkommener wird, da dieses Gesetz von Annahmen ausgeht, welche sich bereits verändert haben.

 

In einer solchen Situation gibt es eigentlich nur zwei Möglichkeiten, will man eine suboptimale Lösung vermeiden. Man müsste entweder das Gesetz permanent der veränderten Situation anpassen oder aber man lässt den ausführenden Behörden einen mehr oder weniger großen Auslegungsspielraum, damit das Gesetz nachträglich der veränderten Situation immer noch entsprechen kann.

 

Die erste Möglichkeit wäre kaum zu realisieren. Auf der einen Seite ist ja jede Novelle eines Gesetzes mit sehr viel zeitraubender Arbeit verbunden. Auf der anderen Seite verliert ein Gesetz das permanent verändert wird, den Charakter einer allgemein gültigen Regel. Die Gleichbehandlung vor dem Gesetz ist überhaupt nur möglich, wenn das Gesetz für eine längere Zeit Bestand hat. Ein Staatengebilde, deren Gesetze schon nach Ablauf einiger Monate Makulatur sind, ist in Wirklichkeit ein Willkürstaat. Also bleibt gar keine echte Alternative zu der Lösung, von vornherein die Gesetze so zu formulieren, dass den ausführenden Behörden die Möglichkeit eröffnet wird, die Gesetze so auszulegen, dass sie nicht bereits in kürzester Zeit ihren Zweck verfehlen.

 

 

3. Die Zielsetzungen der Bürokratie

 

Für das Verstehen der Vorgänge um die staatliche Bürokratie ist es als erstes wichtig, dass wir uns darüber klar werden, welche Ziele von Seiten der Bürokratie, besser von den Spitzenkräften der staatlichen Verwaltung verfolgt werden. Es gilt zu überprüfen, ob man wirklich davon ausgehen kann, wie dies im Rahmen der traditionellen Bürokratie stillschweigend unterstellt wird, dass die Bürokratie wie selbstverständlich darum bemüht ist, die Zielsetzungen der ihr übergeordneten Politiker, also des Regierungschefs sowie der einzelnen Minister so gut wie möglich zu realisieren und ob tatsächlich die Aktivitäten der staatlichen Verwaltung lediglich deshalb zum Problem werden, weil man überprüfen muss, ob jeweils die effizientesten Methoden angewandt werden, um die mit den Gesetzen angestrebten Ziele so weit wie immer möglich zu realisieren.

 

Es war vor allem William A. Niskanen, der die These aufgestellt hat, dass die Spitzen der staatlichen Verwaltung bestrebt seien, das Budget des Staates zu maximieren, also dafür Sorge zu tragen, dass die Steuereinnahmen, die Gebühren oder vielleicht sogar auch die Kreditmöglichkeiten des Staates maximiert werden.

 

Diese These nimmt bei Niskanen einen genauso zentralen Platz im Rahmen seiner Bürokratielehre ein, wie die These von der Gewinnmaximierung in der traditionellen Wirtschaftstheorie oder wie die These Joseph Alois Schumpeters, die Politiker seien in einer repräsentativen Demokratie bestrebt, die Wählerstimmen zu maximieren.

 

Nun darf man diese These Niskanens nicht so missverstehen, als wollte Niskanen behaupten, dass alle Führungskräfte einer staatlichen Bürokratie kein anderes Ziel im Auge hätten, als für eine Zunahme des Staatsbudgets zu kämpfen. Dies wäre sicherlich eine Missdeutung der Niskanen’schen Theorie. In Wirklichkeit gibt auch Niskanen durchaus zu, dass die letztlichen Motive, welche die Führungskräfte in einer staatlichen Bürokratie umtreiben, unterschiedlichster Art seien könnten.

 

So mag ein Leiter einer staatlichen Verwaltungsstelle vielleicht seinen Beruf ergriffen haben, weil er an der Realisierung ganz bestimmter politischer Ideale teilnehmen wollte oder weil er der Überzeugung war, dass in der Vergangenheit in der staatlichen Verwaltung Korruption vorherrschte, mit der er aufräumen möchte oder weil er einfach der Meinung war, dass bisher beim Staat recht ineffiziente, längst überholte Methoden angewandt wurden und dass er selbst dazu beitragen möchte, dass die Aufgaben in der staatlichen Verwaltung genauso fortschrittlich unter Hinzuziehung der modernsten von der Wissenschaft erarbeiteten Methoden angepackt werden sollten und dass er sich für eine solche Reform tatkräftig einsetzen möchte.

 

Es wäre jedoch sicherlich unrealistisch, wenn wir stets davon ausgingen, dass im Bereich der staatlichen Verwaltung nur vorbildliches Verhalten zum Zuge käme. Vielleicht ist ein Arbeitnehmer nur einfach deshalb in den Staatsdienst eingetreten, weil er eine Stelle suchte und ein Arbeitsplatz in der staatlichen Verwaltung ihm als erste Stelle angeboten wurde oder weil er einfach der Meinung war, dass der Staatsdienst nicht ganz so stressig sei wie eine Stelle in der Industrie. Vielleicht sogar war er zuvor in einem Interessenverband tätig und wurde nun von diesem in die Staatsverwaltung gesandt, um dort die Interessen des Verbandes zu vertreten.

 

Auch in moralischer Hinsicht können wir nicht erwarten, dass sich die moralisch Besten in der staatlichen Verwaltung ansammeln, dies kann vor allem deshalb nicht erwartet werden, da die Arbeiten in der Verwaltung bestimmtes Wissen und eine gewisse Vorbildung voraussetzen und infolgedessen die Auswahl vorrangig nach Sachkompetenz und nicht nach der moralischen Integrität erfolgt.

 

Es nützt dem Staat nichts, wenn seine Staatsdiener zwar in moralischer Hinsicht integer sind, aber von den in der Verwaltung zu realisierenden Aufgaben keine Ahnung haben. Das Gemeinwohl wird vielmehr dann gesichert, wenn kompetente Mitarbeiter diese Aufgaben übernehmen und nicht solche, denen zwar vielleicht keinerlei Entgleisungen in der Ehe vorgeworfen werden können, die aber keine Sachkompetenz aufweisen. Wenn aber das vorrangige Auswahlkriterium die Sachkompetenz ist, muss die Gruppe der Staatsbeamten in moralischem Sinne notwendigerweise genauso gut wie auch genauso schlecht sein, wie ein Angehöriger irgendeiner anderen Bevölkerungsgruppe.

 

Wenn Niskanen trotz der Vielfalt der möglichen Motive der Staatsbeamten davon spricht, dass das Verhalten der Bürokraten in dem Streben nach Budgetmaximierung zusammengefasst werden kann, dann ist diese These gar nicht so sehr als eine Aussage über die letztlichen Motive der Beamten zu verstehen, sondern in dem Sinne, dass die Vielfalt der Handlungsweisen der Staatsdiener darin übereinstimmt, dass fast alle angesprochenen Motive wahrgenommen werden können, wenn die staatliche Behörde über ein möglichst großes Budget verfügt. Es ist sozusagen die Kompromissformel, auf die sich alle innerhalb der Verwaltung bei allen unterschiedlichen Zielvorstellungen einigen können, die meisten der aufgezählten individuellen Ziele können dann leichter realisiert werden, wenn die einzelnen Verwaltungsstellen über möglichst viel Geldmittel verfügen.

 

Das Verhältnis zwischen dem Ziel der Budgetmaximierung und den individuellen Motiven der einzelnen Beamten ähnelt übrigens dem Verhalten der Unternehmer oder auch Politiker. Wenn im Rahmen der Wirtschaftstheorie davon ausgegangen wird, dass die Unternehmer ihre Entscheidungen danach fällen, ob sie auf diesem Wege ihren Gewinn vergrößern können (These von der Gewinnmaximierung), dürfen wir diese These auch nicht so missverstehen, als wäre die Gruppe der Unternehmer materialistisch eingestellt und verfolgten allein das Ziel, ihren Reichtum zu mehren.

 

Wenn wir die Unternehmer nach ihren eigentlichen Zielvorstellungen fragen würden, so würde wohl kaum ein Unternehmer bestätigen, dass es ihm nur um die Rentabilität seiner Unternehmung gehe. In der Tat ist die Geschichte der einzelner Unternehmerpersönlichkeiten voll von Beispielen, bei denen ein Unternehmer deshalb seinen Beruf ergriff, weil er von einer ganz bestimmten Idee einer Erfindung ausging und ehrlich bemüht war, auf diesem Wege Menschheitsträume zu erfüllen. Auch hier wird man davon ausgehen müssen, dass recht unterschiedliche Motive die einzelnen Unternehmer getrieben haben.

 

Wenn die Wirtschaftstheorie trotzdem – ich meine sogar zu Recht – von der Vorstellung ausgeht, dass die Handlungsweisen der Unternehmer am besten erklärt werden können, wenn man von einer Rentabilitätsorientierung ausgeht, so liegt dies daran, dass eine Marktwirtschaft nur dadurch ihre Rechtfertigung erfährt, dass die Unternehmungen in wechselseitiger Konkurrenz zueinander stehen und dass der intensive Wettbewerb die Unternehmungen zwingt, ihre Entscheidungen danach zu fällen, welche die größtmögliche Rentabilität garantiert. Auch hier können wir davon sprechen, dass der Unternehmer im Allgemeinen dann seine höchst individuellen Motive dann am besten realisieren kann, wenn er seine Entscheidungen stets an der Rentabilität seiner Handlungen ausrichtet.

      

Auch für das Verhalten der Politiker im Rahmen einer repräsentativen Demokratie gelten schließlich ähnliche Schlussfolgerungen. Auch hier wäre es falsch, die Politiker als brutale Machtmenschen hinzustellen, die nichts anderes im Sinne haben, als die Wahlen zu gewinnen und damit an die Macht zu kommen und auch an der Macht zu bleiben. Auch hier können wir sehr wohl davon ausgehen, dass politische Ideale der unterschiedlichsten Art den Politiker dazu bewegt haben, in der Politik tätig zu werden und diese Ideale soweit wie möglich zu realisieren.

 

Aber wir kommen auch hier nicht darum, zuzugeben, dass nur derjenige politische Ideen umsetzen kann, der zuvor die Macht erlangt hat und dies bedeutet in einer Demokratie, dass er zuvor die Mehrheit der Stimmen erlangen muss. Und da darüber hinaus nur dann von einer wirkungsvollen Demokratie gesprochen werden kann, wenn zumindest zwei Parteien sich zur Wahl stellen, besteht auch hier ein Wettbewerb, der dazu führt, dass die Politiker in aller Regel hart um jede Stimme kämpfen müssen.

 

Die entscheidende Aussage im Zusammenhang mit der These von der Budgetmaximierung besteht nun darin, dass eine Bürokratie eigene Ziele verfolgt und dass diese Ziele durchaus auch von den Zielen der Politiker mehr oder weniger abweichen können. Bei der Beschreibung der Eigenschaften einer modernen Bürokratie hatten wir darauf hingewiesen, dass die Ausführung der bürokratischen Aufgaben ein komplexes Wissen voraussetzt, das selbst wiederum eine berufliche Ausbildung und einen hierarchisch gegliederten Aufbau notwendig macht. Mit der berufsmäßigen Ausübung der einzelnen Tätigkeiten in der Bürokratie erwächst jedoch in allen Gesellschaftsbereichen und nicht nur in der staatlichen Verwaltung ein Eigeninteresse, das die Mitglieder Bürokratie auch durchzusetzen versuchen.

 

Die Tatsache also, dass die Leiter der staatlichen Bürokratie andere Ziele als die Politiker verfolgen, welche die Gesetze verabschiedet haben, bedeutet allerdings auf keinen Fall, dass deshalb die Ziele der Politiker – und damit letzten Endes auch die Ziele der Mehrheit der Bevölkerung – mehr oder weniger scheitern. Es ist das Verdienst des Liberalismus aufgezeigt zu haben, dass nicht nur zwischen den Zielen, welche die Führungskräfte verfolgen und den Gemeinwohlzielen der gesamten Bevölkerung unterscheiden werden muss, sondern dass vor allem nicht aus der bloßen Tatsache, dass Führungskräfte primär ihr Eigeninteresse verfolgen, bereits der Schluss gezogen werden kann, dass allein schon deshalb das Gemeinwohl der Bevölkerung hintangestellt wird.

 

Ganz im Gegenteil hat der Liberalismus darauf aufmerksam gemacht, dass das Gemeinwohl auch dann zum Zuge kommen kann, wenn die Handelnden sich vorwiegend vom Eigeninteresse leiten lassen, genauso wie es keinesfalls sicher ist, dass dann, wenn die Politiker bei all ihren Entscheidungen das Gemeinwohl und nur das Gemeinwohl im Auge haben, wirklich auch das Gemeinwohl tatsächlich am besten realisiert wird.

 

Natürlich wäre es vollkommen falsch, wollte man diese These des Liberalismus so missverstehen, als würde in jedem Falle ein Eigennutzstreben automatisch auch das Gemeinwohl maximieren. Es wird lediglich behauptet, dass unter ganz bestimmten Bedingungen gerade das Eigennutzstreben dem Gemeinwohl förderlich ist. Und zu diesen Bedingungen zählt in der Wirtschaft einmal ein intensiver Wettbewerb der Unternehmungen untereinander sowie die Forderung, dass zunächst die Unternehmer, aber schließlich auch die Konsumenten für alle Kosten, die er durch die Produktion bzw. durch den Konsum der Volkswirtschaft verursacht, auch aufkommen müssen.

 

Wenn wir nun diese Grundüberzeugungen des Liberalismus auf das Problem der staatlichen Bürokratie übertragen, müssen wir auch hier berücksichtigen, dass für den gesellschaftlichen Erfolg nicht primär die Zielsetzungen verantwortlich sind, welche die führenden Bürokraten verfolgen, sondern ob wir über eine Ordnung verfügen, welche solche Anreize setzt, dass die Bürokraten genau dann auch ihre höchstpersönlichen Ziele realisieren, wenn sie genau das verwirklichen, das von den Regierungen bzw. von den Parlamentariern beabsichtigt wurde.

 

Wenn wir diese Einschränkung im Auge haben, besteht der Beitrag Niskanens zur Bürokratie weniger darin, dass die Bürokraten eigene Ziele verfolgen, sondern darin, dass es an einer Ordnung fehlt, welche die Interessen der Politiker mit denen der Bürokraten kanalisiert.

 

Das Ziel eines maximalen Budgets entspricht nämlich nie und nimmer der Verwirklichung des Wählerwillens. Wir können nämlich den Wählerwillen dadurch bestimmen, dass wir von dem gesamten Inlandsprodukt eines Landes ausgehen und uns die Frage stellen, welcher Anteil dieses Inlandsproduktes für die Produktion von Kollektivgütern, die vom Staat angeboten werden, und welcher restliche Teil des Inlandsproduktes deshalb den privaten Bürgern zur eigenen Verwendung zur Verfügung stehen soll.

 

Nun vertreten die einzelnen Parteien sehr unterschiedliche Vorstellung darüber, wie groß diese beiden Anteile ausfallen sollen. Sozialistische Parteien haben schon immer das Ziel verfolgt, einen möglichst hohen Anteil für staatliche Aufgaben zu reservieren und damit der Bevölkerung zur freien Verwendung einen dementsprechend kleinen Anteil zu belassen. Liberale Parteien hingegen wollen den privaten Anteil möglichst groß belassen und knappe Ressourcen nur für solche Kollektivgüter reservieren, die zur Produktion unerlässlich sind.

 

Trotz dieser Unterschiede gibt es keine Partei, welche den Anteil des Staates maximieren, den Anteil der Privaten minimieren möchte. Stets wird anerkannt, dass ein beachtlicher Teil des Inlandsproduktes den privaten Bürgern zur freien Verwendung belassen werden sollte. Es geht in der Politik immer um ein Optimierungsproblem und nicht um ein Problem der Maximierung des Kollektivgüteranteils, von einer bestimmten Größe an ist ein Budget des Staates für jede Partei zu groß.

 

Weiterhin hängt es auch gar nicht so sehr davon ab, in welchem Maße die Zielsetzungen der Bürokraten von denen der Politiker bzw. der Mehrheit der Bevölkerung abweichen, entscheidend ist vielmehr, inwieweit die Bürokraten die Möglichkeit haben, die Zielvorgaben der Politik zu verweigern. Wir wollen nun folgerichtig im nächsten Abschnitt überprüfen, über welche Möglichkeiten denn die Bürokratie verfügt, ihre eigenen Ziele gegen den Willen der regierenden Politiker oder den Willen der Bevölkerung durchzusetzen.

 

 

4. Die Macht der Bürokratie

 

Damit die staatliche Bürokratie politische Lösungen durchsetzt, die dem Willen der Regierung und damit letzten Endes auch dem Willen der Mehrheit der Bevölkerung widersprechen, genügt es nicht, dass die Führungskräfte der staatlichen Verwaltung das Ziel verfolgen, mehr oder weniger von den Vorgaben der Regierung abzuweichen. Dies ist nur eine zwar notwendige, aber nicht ausreichende Bedingung. Die Bürokratie muss auch die Gelegenheit dafür haben, ihre abweichenden Zielsetzungen durchzusetzen.

 

Dass die Bürokratie oftmals diese Gelegenheit tatsächlich hat, hängt mit den Eigenschaften der modernen Veraltung des Staates ab, so wie wir sie weiter oben beschrieben haben. Als erstes wäre daran zu erinnern, dass die zu lösenden politischen Probleme hoch komplex sind und dass es deshalb besonderer Sachverständiger bedarf, um die vorliegenden Probleme sachgerecht zu lösen. Es sind aber nun gerade die Beamten der Staatsverwaltung, welche wegen ihres Sachwissens eingestellt wurden. Aus diesem Wissen entsteht Macht und es besteht stets die Gefahr, dass die Leiter der staatlichen Bürokratie diese Macht dazu missbrauchen, ihre eigenen Ziele durchzusetzen.

 

Diese Gefahr besteht sowohl im Hinblick auf die erste Funktion der Bürokratie, der Vorbereitung der Gesetzesvorlagen für das Parlament sowie im Hinblick auf die zweite Funktion der Bürokratie, die vom Parlament verabschiedeten Gesetze auszuführen.

 

Selbstverständlich ist die Bürokratie verpflichtet, die ihr übertragenen Aufgaben effizient und im Sinne ihres Auftraggebers, der Regierung und dem Parlament zu erfüllen. Da aber eine effiziente Kontrolle voraussetzt, dass auch der Kontrolleur über Sachverstand verfügt, über den die Politiker nicht immer verfügen, ist in der Tat damit zu rechnen, dass es den Bürokraten gelingt, ihre Zielsetzungen zumindest zum Teil durchzusetzen.

 

Bei der Umsetzung der ersten Bürokratiefunktion (der Vorbereitung der Gesetzesvorlagen) besteht nun die Gefahr, dass die Gesetzestexte so verschlüsselt formuliert werden, dass die Regierung und die Parlamentarier gar nicht erkennen, dass der von der Bürokratie ausgearbeitete Vorschlag gar nicht eine volle Realisierung des Regierungswillens möglich macht.

 

Die wichtigsten Gefahren bei der Verwirklichung der zweiten Bürokratiefunktion (Ausführung der Gesetze) entstehen zweitens dadurch, dass der Gesetzgeber aus Gründen, die wir weiter oben beschrieben haben, der Exekutive einen mehr oder weniger großen Handlungsspielraum belassen muss. Dieser Handlungsspielraum gestattet es der Bürokratie, die Gesetze so auszulegen, dass stärker die Ziele der Verwaltung als der Regierung zum Zuge kommen. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass diese Gefahr um so größer ist, je größer der Handlungsspielraum bei der Auslegung und Ausführung der Gesetze ist.

 

Eine besondere dritte Gelegenheit zu einem Missbrauch seitens der Bürokratie entsteht dadurch, dass die Interessenverbände bemüht sind, über die Verwaltung Einfluss auszuüben und zwar dadurch, dass sie bereits bei der Formulierung der Gesetzestexte durch die Verwaltung den Versuch unternehmen, den Gesetzestext in ihrem Sinne zu beeinflussen.

 

Die Gefahr besteht hier darin, dass den Parlamentariern gar nicht bewusst wird, dass ein nicht berechtigter Einfluss der Interessenverbände stattfindet, da die Wünsche der Interessengruppen ja hier nicht von diesen selbst vorgetragen wurden, sondern verschlüsselt in der Vorlage der Regierung so Berücksichtigung erfahren, dass die Parlamentarier sich dieses Einflusses gar nicht bewusst werden. Wir werden uns mit dieser Problematik noch sehr ausführlich im nächsten Kapitel dieser Vorlesung befassen, welches sich mit dem Einfluss der Interessengruppen auf die Politik näher auseinandersetzt.

 

Eine vierte Gelegenheit zum Machtmissbrauch seitens der Bürokratie besteht in Deutschland daraus, dass die in der staatlichen Verwaltung beschäftigten Führungskräfte beamtet sind und als solche nur sehr schwer (bei eindeutigen Verstößen gegen die allgemeinen Gesetze) gekündigt werden können. Es fällt deshalb die Möglichkeit der Regierung weitgehend weg, durch Androhung einer Kündigung diese Gefahren zu vermeiden.

 

Natürlich hat die Regierung sowie das Parlament ihrerseits gewisse Möglichkeiten, diesen Gefahren zu begegnen. So setzen die Regierungen wissenschaftliche Beiräte ein, welche zumeist aus unabhängigen Wissenschaftlern bestehen und die Regierung beraten. Diese wissenschaftlichen Beiräte werden zwar in erster Linie von der Regierung dazu benutzt, vor der Öffentlichkeit kund zu tun, dass ihre Bemühungen wissenschaftlich abgesichert sind. Es werden dann auch vor allem diejenigen Stellen veröffentlicht oder hervorgehoben, welche die Regierungsarbeit als erfolgreich bestätigen. Aber als erwünschte Nebenwirkung dieser wissenschaftlichen Beiräte bringt diese Tätigkeit der Regierung gleichzeitig eine Kontrolle darüber, inwieweit ihre Verwaltung ihre Aufgaben sachgerecht erfüllt.

 

Im Hinblick auf eine Eindämmung eines unerwünschten Einflusses von Interessengruppen wird neuerdings verlangt, dass Interessengruppen, welche Kontakt mit den Regierungsstellen sowie mit Parlamentariern pflegen, sich registrieren lassen und ganz bestimmte Regeln einzuhalten haben. Wir werden auf diese Kontrollmöglichkeiten bei der Diskussion über die Rolle der Interessenverbände im nächsten Kapitel noch ausführlich eingehen.

 

Auch die Parlamentarier sind bemüht, den Einfluss der Ministerialbürokratie dadurch einzudämmen, dass die Fraktionen der einzelnen Parteien selbst wiederum wissenschaftliche Assistenten beschäftigen, welche unter anderem auch die Gesetzesvorlagen seitens der Regierung auf ihre Korrektheit überprüfen können.

 

Schließlich lässt sich der Einfluss der Bürokratie auch dadurch vermindern, dass neben den beamteten Führungskräften parlamentarische Staatssekretäre eingesetzt werden, welche der Regierungspartei angehören und damit eine gewisse Gewähr dafür geben, dass die Ministerialbürokratie nicht die Ziele der Regierung vereiteln kann. Auch hat sich eingebürgert, dass bei einem Führungswechsel die obersten Stellen der einzelnen Ministerien ausgewechselt und mit Führungskräften besetzt werden, welche der Regierungspartei angehören und ein besonderes Vertrauen des jeweiligen Ministers genießen.