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Gliederung der Vorlesung:

 

01. Einführung                    

02. Das Ziel der Vollbeschäftigung

03. Das Ziel der Geldwertstabilität

04. Das Ziel eines angemessenen wirtschaftlichen Wachstums

05. Die theoretischen Grundlagen der Beschäftigungspolitik

06. Die theoretischen Grundlagen der Stabilisierungspolitik

07. Die theoretischen Grundlagen der Wachstumspolitik

08. Die geld- und außenwirtschaftspolitischen Mittel

09. Die finanzpolitischen Mittel

10. Die einkommenspolitischen Mittel

11. Institutionelle Maßnahmen

12. Die Träger der Konjunktur- und Wachstumspolitik

 

 

Kapitel 12: Die Träger der Konjunktur- und

Wachstumspolitik

 

Gliederung:

 

01.  Die langfristige Bindung der Staatsausgaben

02.  Die schwerfällige Gesetzgebungsmaschinerie

03.  Das Problem des Budgetausgleiches

04.  Der föderative Aufbau des Staates

05.  Zur Problematik der Unabhängigkeit der Notenbank

06.  Zur konjunkturpolitischen Problematik der Tarifautonomie

07.  Die Bedeutung des Sachverständigenrates

08.  Probleme internationaler Konjunkturpolitik

 

 

 

01.  Die langfristige Bindung der Staatsausgaben

 

Wir hatten uns bisher mit der Frage befasst, inwieweit die beschäftigungspolitischen Maßnahmen geeignet sind, die Beschäftigung zu steigern und mit der weiteren Frage, inwieweit von diesen Maßnahmen negative Sekundärwirkungen auf andere wirtschaftspolitische Ziele zu befürchten sind. Wir wollen uns nun in diesem Kapitel der Frage zuwenden, welchem Träger denn die beschäftigungspolitischen Aufgaben übertragen werden sollen.

 

Auch hier haben wir davon auszugehen, dass es eine Vielzahl von Trägern gibt, welche unter Umständen Maßnahmen durchführen könnten, um die Beschäftigung in positiven Sinne zu beeinflussen, es gibt z. B. die Exekutive sowie die Legislative, es gibt die staatlichen Organe im engeren Sinne und die Notenbank, es gibt innerhalb der staatlichen Organe den Bund, die Länder sowie die Gemeinden und als nichtstaatliche Organe könnten z. B. den Tarifpartnern bestimmte politische Aufgaben übertragen werden, so etwa die Verpflichtung, nur solche Lohnsteigerungen zu beschließen, welche die Geldwertstabilität nicht gefährden.

 

Die einzelnen Träger unterscheiden sich darin, auf welchem Wege eine Entscheidung zustande kommt und über welche Rechte ein Träger verfügt, um die ihm übertragenen Aufgaben zu erfüllen. Befassen wir uns als Erstes mit der Tätigkeit der Regierung, wobei ein beschäftigungspolitischer Effekt insbesondere von den Staatsausgaben ausgehen kann.

 

Im Allgemeinen wird der Ausgabenpolitik im Rahmen der Konjunkturpolitik vor der Steuerpolitik ein Vorrang eingeräumt. Staatliche Ausgaben haben – wie wir in den vorhergehenden Kapiteln gesehen haben – vor allem einen größeren Multiplikator als Steuern.

 

Bei Staatsausgaben gilt:   

dY = dGSt * 1 / ( s + t );

 

bei Steuereinnahmen gilt hingegen: 

dY = (dT-1) * 1 / ( s + t )   

 

·        Y: Inlandsprodukt

·        GSt: Staatsausgaben                    

·        T: Steuereinnahmen

·        s:  Sparneigung

·        t: Steuersatz

 

 

Ein Vergleich über die Wirksamkeit sowohl einer Staatsausgabensteigerung als auch einer Steuereinahmenminderung setzt natürlich voraus, dass wir ein gleiches Ausmaß (also z. B. 1 Mrd.) an Veränderungen in den Staatsausgaben und Steuereinnahmen miteinander vergleichen, dGST und dT sind also gleich groß anzusetzen und dies bedeutet wiederum, dass der Einnahmenmultiplikator um den Wert 1 geringer ist als der Ausgabenmultiplikator.

 

Bei den Staatsausgaben entstehen weiterhin sowohl Primär- als auch induzierte Sekundäreffekte, bei den Steuern nur die induzierten Sekundäreffekte. Nehmen wir als Beispiel den Fall, dass der Staat in der Periode 0 mehr Beamte einstellt und auf diesem Wege die Staatsausgaben erhöht. Der eigentliche primäre Beschäftigungseffekt besteht in diesem Falle darin, dass in der Periode null beim Staat Arbeitskräfte neu eingestellt wurden.

 

Sekundäre (und zwar positive) Beschäftigungseffekte entstehen hier dadurch, dass die zusätzlich eingestellten Staatsdiener ihr Einkommen in der jeweils nächsten Periode für Konsumgüter ausgeben und dass auf diese Weise mehr Konsumgüter produziert und deshalb auch zusätzliche Arbeitskräfte eingestellt werden. Dieser Prozess setzt sich in den folgenden Perioden fort. Da allerdings immer nur ein gewisser Teil des zusätzlichen Einkommens für Konsumgüter ausgegeben wird, sind auch die jeweils induzierten Beschäftigungszuwächse in jeder Periode kleiner. Es handelt sich hier also um eine unendliche Reihe mit endlichem Wert.

 

Im Gegensatz hierzu treten bei einer Reduzierung der Steuereinnahmen in der Periode 0 zunächst überhaupt keine primären Beschäftigungssteigerungen auf. Nur das privat verfügbare Einkommen steigt in dem Maße an, in dem die Steuersätze reduziert werden. Die in den weiteren Perioden induzierten Beschäftigungseffekte sind jedoch mit den von Staatsausgabensteigerungen ausgelösten sekundären Beschäftigungseffekten identisch.

 

Staatsausgaben sind aber zu einem großen Teil langfristig gebunden: Dies gilt vor allem für Ausgaben, welche durch Internationale Verträge festgelegt werden, wie z. B. die Verteidigungsausgaben, sowie für die Abgaben zur Europäischen Union. Beamte sind weiterhin nicht kündbar. Eine Kürzung des Sozialetats aus konjunkturpolitischen Gründen widerspricht schließlich unter Umständen den sozialpolitischen Zielen.

 

Eine besondere Rolle fällt den wählerwirksamen Ausgaben zu: Politiker neigen dazu, vorwiegend solche Ausgaben durchzuführen, welche Wählergewinne hervorrufen und diese Ausgabensteigerungen vorwiegend unmittelbar vor Wahlen vorzunehmen. Man geht in der politischen Ökonomik davon aus, dass Wähler sehr schnell vergessen, welche Vor- und Nachteile sie vom Staate erlangen, sodass es für Politiker vorteilhaft ist, Maßnahmen, welche relativ schnell positive Effekte auslösen, kurz vor den Wahlen zu ergreifen, während Maßnahmen, welche die Bevölkerung zunächst belasten und erst sehr viel später ihre positiven Wirkungen zeigen, kurz nach den Wahlen ergriffen werden.

 

Eine besondere Bedeutung fällt in diesem Zusammenhange den Infrastrukturinvestitionen zu: Infrastrukturinvestitionen haben zwar auf lange Sicht einen größeren Wachstumseffekt, werden jedoch von den Wählern weniger wahrgenommen, da sie erst in Zukunft die Einkommen der Wähler positiv beeinflussen.

 

 

02.  Die schwerfällige Gesetzgebungsmaschinerie

 

Variationen von Steuern sind im allgemeinen nur aufgrund von Gesetzesänderungen möglich. Staatsausgaben werden hingegen zumeist auf dem Verordnungswege beschlossen.

 

Das Gesetzgebungsverfahren ist sehr zeitraubend: Zuerst bedarf es Koalitionsverhandlungen zwischen den Parteien, welche an der Regierung beteiligt sind, sofern die Regierung aus mehreren Parteien gebildet wurde. Bisweilen sind Absprachen mit den Interessengruppen notwendig, um zu verhindern, dass die Umsetzung der Gesetze von diesen Gruppen blockiert wird. Fast jedes Gesetz muss auch zunächst auf der Verwaltungsebene vorbereitet werden.

 

Nachdem der Gesetzesentwurf von der Regierung in das Parlament eingebracht wurde, wird es in mehreren Lesungen im Parlament beraten und teilweise an Unterausschüsse verwiesen. In föderalistischen Staaten müssen die Gesetze auch in einer zweiten Kammer (in der BRD im Bundesrat) beraten und beschlossen werden, sofern diese Gesetze die Interessen der Bundesländer berühren. Bisweilen werden die Gesetzesentwürfe an die erste Kammer (in der BRD also an den Bundestag) zurückverwiesen. Zur endgültigen Einigung bedarf es dann oftmals eines Vermittlungsausschusses.

 

Im Stabilisierungsgesetz von 1967 wurde der Versuch unternommen, diese Mängel, welche vorwiegend in einem Zeitverlust begründet sind, zu reduzieren: Danach sind kurzfristige Steuervariationen auf dem Verordnungswege möglich, um konjunkturpolitisch motivierte Steuersatzänderungen schneller durchführen zu können. Die Verabschiedung durch das Parlament erfolgt dann erst später. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die Gesetze rechtzeitig in den Konjunkturprozess eingreifen und die Arbeitslosigkeit vermindern helfen.

 

Es besteht weiterhin ein Zwang zur mittelfristigen Finanzplanung. Auf diese Weise soll vor allem bewirkt werden, dass das Staatsbudget längerfristig, also innerhalb eines Konjunkturzyklus ausgeglichen bleibt. Diesem Zweck dient auch die Einführung einer Konjunkturausgleichsrücklage.

 

 

03.  Das Problem des Budgetausgleiches

 

Stimmenmaximierung führt zu einer Ausgabenexplosion, wenn Ausgaben defizitär finanziert werden können. Steigerungen in den Staatsausgaben führen zu Wohlfahrtsgewinnen bei den Wählern, Steuererhöhungen hingegen sind gleichbedeutend mit einer Reduzierung der privat verfügbaren Einkommen. Die Politiker könnten somit ihre Wahlchancen vergrößern, wenn es ihnen gelänge, die Staatsausgaben stärker anzuheben als die zur Finanzierung dieser Ausgaben notwendigen Steuereinnahmen. Genau dies wird jedoch möglich, wenn die Zuwächse in den Staatsausgaben defizitär finanziert werden, also mit Ausgabe von Staatsverschuldungen oder über Kredite bei der Notenbank gedeckt werden. Somit besteht in einer Demokratie eine Tendenz zur Defizitfinanzierung.

 

Nun muss man sich darüber klar werden, dass auch dann, wenn die Staatsausgaben defizitär finanziert werden, die Wähler letztendlich dennoch diese Steigerungen in den Staatsausgaben bezahlen müssen. Die Nachfrage des Staates sowie die der privaten Haushalte beziehen sich stets auf ein- und denselben knappen Ressourcenbestand. Produktionsfaktoren, welche bei der Produktion von Kollektivgütern eingesetzt werden, können nicht mehr zur Produktion von privaten Gütern verwendet werden, sodass unabhängig von der Art der Finanzierung der Staatsausgaben der Anteil der privaten Güter in dem gleichen Maße zurückgeht, wie der Anteil der Kollektivgüter ansteigt.

 

Dieser Prozess wird jedoch den Wählern nicht mehr ohne Weiteres sichtbar, wenn die Staatsausgaben defizitär finanziert werden. Der Umstand, dass nun zur Produktion der privaten Güter weniger Ressourcen zur Verfügung stehen, wirkt sich in Form von Preissteigerungen aus, diese werden jedoch unmittelbar von Unternehmungen erhoben, obwohl es natürlich der Staat mit der Zunahme der Nachfrage nach Kollektivgüter ist, der letzen Endes diese Preissteigerungen ausgelöst hat. Da aber die Preissteigerungen sichtbar von den Unternehmungen und nicht vom Staat erhoben werden, bleibt der Zusammenhang zwischen Steigerung der Staatsausgaben und Preissteigerung bei den privaten Gütern den Wählern weitgehend verborgen.

 

Durch Forderung nach Budgetausgleich kann eine Beschränkung der Ausgaben erreicht werden. Nur solche Ausgabensteigerung werden dann möglich, die auch von den Wählern dadurch akzeptiert werden, dass sie den Steuererhöhungen zustimmen. Es fragt sich allerdings, ob dieses Prinzips auch bei Unterbeschäftigung noch gültig ist. Nach keynesianischer Vorstellung führt ein Defizit zu einer Steigerung des Inlandsproduktes und führt somit nicht zu einer Verminderung des Realeinkommens. Trotzdem verringert sich auch in diesem Falle der Anteil der Individualgüter am Inlandsprodukt, wenn der Staat seine Ausgaben erhöht und diesen Ausgabenzuwachs defizitär finanziert. Das Recht des Wählers, über die Wahlen selbst zu bestimmen, wie das Inlandsprodukt auf Individualgüter und auf Kollektivgüter aufgeteilt werden soll, lässt sich nur bei einem Budgetausgleich realisieren.

 

Diese Einschränkungen zeigen, dass das Prinzip des Budgetausgleichs niemals auf eine kurze Periode bezogen sein sollte. Wenn der Staat in jeder Periode ­– also auch im Konjunkturabschwung – verpflichtet ist, für einen Ausgleich seines Budgets zu sorgen, so kann er dieser Verpflichtung in Zeiten des Konjunkturabschwungs nur dadurch nachkommen, dass er aufgrund des Rückgangs seiner Steuereinnahmen eine Kompensation dadurch durchführt, dass er entweder die Steuersätze erhöht oder die Staatsausgaben reduziert. Man spricht hierbei von prozyklischer Fiskalpolitik. Diese trägt jedoch zu einer Verschärfung der Rezession bei und sollte deshalb auf jeden Fall vermieden werden.

 

Es wäre falsch, wenn man die Anhänger eines Budgetausgleichs so missverstehen würde, als würde man jemals eine prozyklische Politik fordern. Eine prozyklische Politik wird gleichermaßen von Anhängern wie Gegnern der keynesianischen Beschäftigungspolitik abgelehnt. Der Unterschied beider Gruppen besteht darin, dass die Anhänger der keynesianischen Politik die Forderung erheben, dass der Staat antizyklische Politik betreibt, dass er also in Zeiten der Rezession im Sinne eines „go“ die Ausgaben erhöht oder die Steuereinnahmen reduziert und in Zeiten des Konjunkturhochs im Sinne eines „stop“ die Ausgaben reduziert bzw. die Steuersätze anhebt.

 

Eine solche go and stop Politik wird hingegen von den Gegnern einer keynesianischen Politik abgelehnt, da auf diese Weise vor allem die Unsicherheit der langfristigen Investitionsvorhaben ansteigt und eine solche Politik deshalb einem langfristigen Wachstum abträglich ist. Es sei vielmehr notwendig, dass der Staat seine Ausgaben an den langfristigen Zielen ausrichtet und für den gesamten Konjunkturzyklus einen Budgetausgleich sicherstellt.

 

 

04.  Der föderative Aufbau des Staates

 

Ausgaben und Steuern werden nicht nur von der Bundesregierung und dem Bundesparlament, sondern auch von Länderparlamenten und Gemeinderäten beschlossen. Dies bedeutet aber, dass Konjunktur und Beschäftigung nicht nur von der fiskalpolitischen Aktivität des Bundes beeinflusst werden, dass vielmehr auch das finanzpolitische Gebaren der Länder und Gemeinden die gesamtwirtschaftlichen Zielgrößen beeinflusst. Also reicht es auch nicht aus, dass nur der Bund seine Finanzpolitik an den konjunkturellen Erfordernissen ausrichtet. Auch die Länder und Gemeinden haben auf die konjunkturellen Auswirkungen ihres Handelns Rücksicht zu nehmen.

 

Diese Forderung gilt vor allem auch deshalb, weil die Länder ja nicht nur durch ihre eigene Finanzpolitik Einfluss auf die gesamtwirtschaftlichen Größen nehmen, sondern vielmehr auch auf indirekte Weise Einfluss ausüben und zwar dadurch, dass sie im Bundesrat bei vielen Gesetzesvorhaben ihre Zustimmung geben müssen und damit die Konjunkturpolitik des Bundes durchkreuzen können.

 

Wegen unterschiedlicher parteilicher Ausrichtung der Landesregierungen besteht in der Tat die Gefahr einer uneinheitlichen Konjunkturpolitik in Bund und Ländern. Da vor allem die Wahlen zum Bundestag sowie zu den Länderparlamenten in aller Regel zu unterschiedlichen Zeiten stattfinden, ist die Gefahr groß, dass die Landtage anders zusammengesetzt sind als der Bundestag und dass deshalb in den Ländern oftmals gerade die Parteien die Regierung stellen, welche im Bund der Opposition angehören.

 

Gerade diese Möglichkeit einer unterschiedlichen Zusammensetzung von Bundestag und Bundesrat bringt die Gefahr mit sich, dass sich die Parteien gegenseitig blockieren und dass deshalb weder die Bundesregierung noch die Länderregierungen in der Lage sind, ihre Zielvorstellungen voll zu verwirklichen.

 

Gerade aufgrund dieser Konflikte und Ineffizienzen sollte sichergestellt werden, dass der Bundesrat nur in den Fällen die Vorlagen der Bundesregierung und des Bundestages verhindern kann, wenn wirklich die wohlverstandenen Interessen der Länder auf dem Spiel stehen. Es besteht aber immer die Gefahr, dass die Ländervertreter zwar vorgeben, Länderinteressen zu vertreten, dass aber in Wirklichkeit die Opposition gegen Bundesgesetze aus der unterschiedlichen Parteizugehörigkeit erwächst.

 

Um sicherzustellen, dass die Länderparlamente und Länderregierungen ihre Fiskalpolitik an den konjunkturpolitischen Erfordernissen ausrichten, wurde in § 18 des Stabilisierungsgesetzes von 1967 die  Bildung eines Konjunkturrates beschlossen, in dem Bund und Länder vertreten sind. Weiterhin ist eine Begrenzung der Kreditaufnahmen ($$19-25) auch für die Länder und Gemeinden vorgesehen. Schließlich sind die Länder verpflichtet, ihre Aktivitäten ex pressis verbis an den gesamtwirtschaftlichen Zielen auszurichten. ($$ 1, 16)

 

 

05.  Zur Problematik der Unabhängigkeit der Notenbank

 

Die Verantwortung für die Konjunkturpolitik liegt beim Staat. Der Erfolg der staatlichen Fiskalpolitik hängt u. a. aber auch von der Geldpolitik ab. Deshalb sind die meisten Notenbanken gesetzlich verpflichtet, die konjunkturpolitischen Ziele des Staates zu unterstützen.

 

In allen größeren freiheitlich demokratischen Staaten besteht jedoch eine Arbeitsteilung zwischen der Geldpolitik der Notenbank und der Wirtschaftspolitik von Regierung und Parlament. Der Notenbank ist die Aufgabe übertragen, eine ausreichende Geldversorgung zu garantieren, während den Regierungen und Parlamenten die Festlegung der Staatsausgaben sowie der Steuersätze übertragen ist.

 

Hierbei hat die Notenbank entsprechend den Satzungen dieser Geldinstitute als wichtigstes Ziel für eine Währungsstabilität zu sorgen. Dies bedeutet, dass auf der einen Seite im Innenverhältnis das Preisniveau möglichst konstant gehalten und damit eine Inflation vermieden werden soll. Im Außenverhältnis zu anderen Staaten geht es hingegen darum, eine weitgehende Stabilität zwischen den Wechselkursen der einzelnen Währungen sicherzustellen, da nur bei nicht zu starken Wechselkursschwankungen das Risiko des Außenhandels soweit reduziert wird, dass überhaupt in ausreichendem Maße Unternehmungen zu internationalem Handel bereit sind.

 

Wir haben hierbei zu berücksichtigen, dass zu den generellen Risiken, welche die meisten unternehmerischen Entscheidungen mit sich bringen, beim Außenhandel zusätzlich das Risiko entsteht, dass nach vollzogener Entscheidung die Währungsrelationen verändert werden, mit der Konsequenz, dass sonst ertragsreiche Geschäfte zu Verlustgeschäften werden. Es ist klar, dass in einem solchen Falle nicht damit gerechnet werden kann, dass Unternehmer in ausreichendem Maße bereit sind, diese außenwirtschaftlich bedingten zusätzlichen Risiken auf sich zunehmen.

 

Diese Arbeitsteilung zwischen Notenbank auf der einen und Regierung bzw.  Parlament auf der anderen Seite ist notwendig, um die Grundziele einer jeden Demokratie zu garantieren. Ohne die strikte Einhaltung dieser Arbeitsteilung bestünde die Gefahr, dass Staat und Notenbank in ihrer Gesamtheit nicht mehr den Willen des Volkes (der Bevölkerungsmehrheit) erfüllen würden.

 

Betrachten wir zunächst eine Regierung und ein Parlament, die – entgegen diesen Zielen der Geldwertstabilität – maßgeblich die Geldversorgung der Volkswirtschaft beeinflussen könnten. Wenn die staatlichen Politiker in der Lage wären, über die Geldversorgung selbst zu entscheiden, bestünde die Gefahr, dass die Politiker bestrebt wären, möglichst viele Staatsausgaben dadurch zu finanzieren, dass sie bei der Notenbank zur Finanzierung der Staatsausgaben Kredite aufnehmen und damit den Umfang der umlaufenden Geldmenge selbst festlegen würden. Wir hatten bereits weiter oben gesehen, dass sich die Politiker in einer repräsentativen Demokratie auf diese Weise Wahlchancen ausrechnen könnten und dass die Wähler nicht mehr in der Lage wären, selbst darüber zu entscheiden, inwieweit bei einer Ausweitung des Kollektivgüteranteils (und gleichzeitig einer Reduzierung des Anteils der Individualgüter) ihre Wohlfahrt erhöht wird.

 

Es bestehen jedoch auch weitere Rechtfertigungsgründe für eine Unabhängigkeit der Notenbank: Maßnahmen zur Erhaltung der Geldwertstabilität wirken sich erst auf lange Sicht wohlfahrtssteigernd aus. Kurzfristig sind sie oft mit vorübergehenden Wohlfahrtsverlusten verbunden, sodass diese Maßnahmen äußerst unpopulär sind. Falls diese Entscheidungen von der Regierung oder von den Parlamenten zu fällen wären, bestünde die Gefahr, dass sie vor allem kurz vor Wahlen von den Politikern unterlassen würden.

 

Für die Unabhängigkeit der Notenbank in der BRD waren darüber hinaus weitere, besondere Gründe verantwortlich: Die Kriegsgeneration verlor ihr Vermögen durch Inflation zweimal, und zwar bei der Inflation in der Zeit nach dem ersten Weltkrieg und bei der Währungsreform zu Beginn der Bundesrepublik.

 

 

06.  Zur konjunkturpolitischen Problematik der Tarifautonomie

 

Es besteht die Gefahr, dass die Tariflohnpolitik  der Gewerkschaften inflationär wirkt und Arbeitslosigkeit verursacht. Die Verantwortung für die Konjunkturpolitik liegt jedoch beim Staat. Deshalb entstand die Forderung nach bindenden Lohnleitlinien für die Tarifpartner.

 

In der BRD besteht allerdings eine grundgesetzlich geschützte Tarifautonomie. Deshalb hat sich der Staat in der Vergangenheit (z. B. während der ersten großen Koalition) auf Maßnahmen der ‚moral persuasion‘  beschränkt.

 

So führte K. Schiller 1967 die Konzertierte Aktion ein. Sie sah nicht bindende Orientierungsdaten vor. Es wurde nach dem Prinzip ‚Zuckerbrot und Peitsche‘ gehandelt.

 

Das Zuckerbrot bestand in der Teilnahme der Tarifpartner an der Konzertierten Aktion, die Peitsche in der versteckten Drohung, bei Misserfolg die Tarifautonomie einzuschränken. Teilnehmer der Konzertierten Aktion waren: die Tarifpartner und der Staat. Grundlage bildete  § 3 des Stabilitätsgesetzes, welcher die Verantwortung des Staats für die Stabilität postulierte.

 

Es lässt sich zeigen, dass ein Erfolg einer Konzertierten Aktion auf dem Arbeitsmarkt nur in den ersten Runden zu erwarten ist. Interessengruppen mögen zwar bereit sein, in Notzeiten ihr Eigeninteresse kurzfristig zurückzustecken. Langfristig ist jedoch die Konzertierte Aktion nicht in der Lage, auf diese Weise die von der Tarifautonomie ausgehende Inflationsgefahr zu verhindern.

 

Gründe für ein langfristiges Scheitern einer Konzertierten Aktion liegen in folgenden Sachverhalten:

 

Erstens im Widerspruch zwischen den konjunktur- und den strukturpolitischen  Zielen. Bei der Festlegung der tariflichen Lohnsätze geht es primär um ein strukturelles Problem, es geht um die Frage, welche Relationen zwischen den Lohnsätzen in den einzelnen Wirtschaftszweigen durchgesetzt werden sollen.

 

Bei der Beratung in der Konzertierten Aktion geht es aber allein um das gesamtwirtschaftliche Lohnniveau. In dem Versuch einzelner Gewerkschaften, ihre Position innerhalb der Lohnstruktur zu verbessern oder auch nur zu verteidigen, verschwindet die Bereitschaft, allein aus Gründen der Geldwertstabilität auf dieses Ziel zu verzichten und sich mit einem Lohn entsprechend der Lohnleitlinien zufrieden zu geben. Ein Tarifvertrag wird also auf der mesowirtschaftlichen Ebene des Wirtschaftszweiges beschlossen, Lohnleitlinien gelten jedoch für die gesamte Volkswirtschaft.

 

Es bestehen zweitens materielle Fehlanreize, da ein Ausscheren aus der Konzertierten Aktion materiell belohnt wird. Wenn eine einzelne Gewerkschaft entgegen den Lohnleitlinien der Konzertierten Aktion eine höhere Lohnerhöhung erzwingt, so kommt der Vorteil dieser gewerkschaftlichen Lohnpolitik allein dieser einen Gewerkschaft zugute, die Nachteile hingegen, welche darin bestehen, dass Preissteigerungen eintreten, werden von allen Arbeitnehmern getragen, auch von denen, welche sich an die Lohnleitlinien gehalten haben. Also werden diejenigen, welche die Lohnleitlinien einhalten, bestraft und jene, welche sie durchbrechen, belohnt. Es kann bei solchen Fehlanreizen nicht erwartet werden, dass sich die Mehrheit der Gewerkschaften langfristig an die Lohnleitlinien halten wird.

 

Die offizielle Bestätigung von Lohnsteigerungen führt drittens zu weiteren Lohnforderungen. Wenn im Rahmen der Konzertierten Aktion festgestellt wird, dass eine dreiprozentige Lohnsteigerung volkswirtschaftlich verkraftet werden kann und wenn deshalb in den Lohnleitlinien diese dreiprozentige Lohnsteigerung festgelegt wird, ist es für die Arbeitgeber kaum mehr möglich, die Tarifverhandlungen mit einem Erstangebot von weniger als 3% zu beginnen.

 

Gleichzeitig verfolgen die meisten Gewerkschaften das Ziel, in den Tarifverhandlungen etwas mehr zu fordern und durchzusetzen, als bereits hochoffiziell von Seiten der Regierung als erwünscht deklariert wurde. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass sich die Mitglieder von den Gewerkschaften abwenden, da sie ja nicht mehr erreicht haben, als das, was bereits im Rahmen der Konzertierten Aktion festgelegt wurde. Also werden die Gewerkschaften mit Lohnforderungen in die Tarifgespräche gehen, welche deutlich über der Lohnleitlinie liegen.

 

Eine Einigung zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeber setzt voraus, dass beide Seiten zu Kompromissen bereit sind und deshalb Zugeständnisse machen. Wenn aber die Arbeitgeber die Verhandlungen mit einem Angebot begonnen haben, das eigentlich bereits an der obersten Grenze liegt, werden sich die Verhandlungen besonders konfliktreich gestalten. Am Ende dürfte in aller Regel das Ergebnis bei einem Lohn liegen, der über der Lohnleitlinie liegt.

 

Wenn sich nun die Lohnleitlinie auf den Zuwachs der Arbeitsproduktivität stützt, wäre jedoch ein Überschreiten aus gesamtwirtschaftlicher Sicht unerwünscht. Die Konzertierte Aktion sollte ja verhindern, dass vom Arbeitsmarkt her Inflationstendenzen ausgehen, dies ist jedoch immer der Fall, wenn die Lohnsteigerungen im Durchschnitt über dem Zuwachs der Arbeitsproduktivität liegen.

 

Der Versuch, diese Schwierigkeit dadurch zu umgehen, dass eben die Lohnleitlinien etwas unter dem Produktivitätszuwachs liegen müssten, scheitert im allgemeinen daran, dass in der Öffentlichkeit kaum Lohnleitlinien akzeptiert werden, welche unterhalb der Steigerung in der Arbeitsproduktivität liegen.

 

 

07.  Die Bedeutung des Sachverständigenrates

 

Welche Lohnsteigerungen gesamtwirtschaftlich verkraftet werden, ist im Einzelfall durchaus interpretationsfähig. Lohnsteigerungen beeinflussen nämlich stets eine Vielzahl von wirtschaftspolitischen Zielen. Es geht den Gewerkschaften primär um die Einkommensverteilung. Werden die Löhne stärker angehoben als die Arbeitsproduktivität ansteigt, so sind entweder inflationäre Tendenzen oder Arbeitslosigkeit zu befürchten, je nachdem, ob die Notenbank den Mehrbedarf an Geld bei Steigerungen im Lohneinkommen mit einer Zunahme der Geldmenge honoriert.

 

Auch das wirtschaftliche Wachstum kann durch die Lohnpolitik beeinflusst werden, als mit den Lohnsteigerungen auch die Lohn-Zins-Relation verändert wird, welche selbst wiederum für die Art des technischen Fortschritts verantwortlich ist. Je nach Gewichtung dieser Nebenwirkungen kann eine andere Lohnleitlinie als erwünscht angesehen werden. Die Gewichtung dieser Ziele erfolgt jedoch interessengebunden.

 

Es besteht also die Gefahr einer Interessen gebundenen Interpretation der Konjunkturdaten durch die Tarifpartner und den Staat. Widersprechende Theorien führen zu unterschiedlichen Positionen. Auch die Bundesregierung vertritt Interessen.

 

Gerade um diesen Interessenkonflikt zu umgehen, wurde der Sachverständigenrat gegründet, welcher unabhängig von Interessen auf wissenschaftlicher Basis die konjunkturrelevanten Daten festzustellen hat. Die Aufgaben des Sachverständigenrates bestehen:

 

·        In der Beurteilung, inwieweit die gesamtwirtschaftlichen Ziele realisiert wurden;

·        im Aufzeigen von Fehlentwicklungen und

·        in Vorschlägen zur Beseitigung dieser Entwicklungen.

 

 

08.  Probleme internationaler Konjunkturpolitik

 

Eine Notwendigkeit zur Koordination der einzelnen politischen Träger ergibt sich auch aus den internationalen Verflechtungen der Staaten: Es ist ein Import von Arbeitslosigkeit und Inflation über ZB-Ungleichgewichte möglich, wenn ein System fester Wechselkurse gegeben ist. Liegt die Preissteigerungsrate des Auslandes  nämlich über der des Inlandes, kommt es zu einem Leistungsbilanzüberschuss: 

 

Im Rahmen der keynesianischen Theorie führt der Leistungsbilanzüberschuss zu einer Ausweitung des Volkseinkommens (Y) und  bei Vollbeschäftigung zu Preissteigerungen:

 

 

Im Rahmen der klassischen Theorie hingegen ist bei einem Leistungsbilanzüberschuss mit einer Zunahme der inländisch umlaufenden Geldmenge (M) zu rechnen, welche sich preissteigernd auswirkt:

 

 

·        P:Ausl/Inl: Preisniveau des Auslandes/Inlandes

·        Y: Inlandsprodukt

·        P:Güterpreisniveau

·        M: umlaufende Geldmenge 

 

Es besteht auch eine Abhängigkeit vom Integrationsgrad der einzelnen Volkswirtschaften: Je stärker die Volkswirtschaften verflochten sind, um so mehr wird eine Inflation oder eine Arbeitslosigkeit im Ausland auch auf das Inland übertragen.

 

So hat eine expansive Geldpolitik des Auslands folgende Auswirkungen: Die Zinssenkung im Ausland (iAusl) führt zu einer Zinssenkung im Inland (iInl) und auf diesem Wege zu einer Konjunkturbelebung im Inland:

 

·       iAusl/Inl: Zins im Ausland/Inland

·       Y: Inlandsprodukt

 

Eine expansive Fiskalpolitik des Auslands hingegen führt zu folgenden Auswirkungen: Das Defizit des ausländischen Staatsbudgets (A-T)Ausl bewirkt bei konstant bleibender Geldmenge eine Zinssteigerung im Ausland (iAusl), diese führt auch zu Zinssteigerungen im Inland (iInl) und verringert auf diese Weise die Nachfrage und mit ihr das Inlandsprodukt:

 

 

·        A-T: Defizit des Staatshaushaltes

 

 

Die außenwirtschaftlichen Beziehungen innerhalb Europas waren in der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg von verschiedenen Währungssystemen bestimmt: Zunächst fand eine währungspolitische Zusammenarbeit innerhalb des IWS-Systems durch wechselseitige Stützung der Wechselkurse statt, wobei der US-Dollar die Leitwährung darstellte. Später wurde in den 70er Jahren das EWS-Systems geschaffen, das an dem Ziel der Stabilisierung der Wechselkurse festhielt, aber im Gegensatz zum IWF-System die Leitwährung auf eine künstlich geschaffene Geldeinheit bezog. Schließlich wurde 1999  die europäische Währungsordnung mit einer einzigen Währung, dem Euro gebildet. Die hiermit verbundene Problematik ist allerdings erst Gegenstand der Vorlesung über Außenwirtschaftspolitik.

 

 

Zusammenfassung:

 

01. Im Rahmen der keynesianisch orientierten Fiskalpolitik spielt die Ausgabenpolitik eine besondere Rolle, da allein durch sie Primäreffekte erzielt werden können.

 

02. Allerdings wird der Einsatz der Ausgabenpolitik dadurch eingeschränkt, dass ein Großteil der Ausgaben durch internationale Verpflichtungen oder Gesetze kurzfristig gebunden ist; de facto lassen sich zur konjunkturellen Steuerung  nur circa 3% der Gesamtausgaben des Staates beeinflussen.

 

03. Auch im Hinblick auf eine konjunkturelle Beeinflussung der Steuereinnahmen ergeben sich aus der schwerfälligen Gesetzesmaschinerie Begrenzungen. Es verstreicht viel Zeit, bis zwischen den Koalitionspartnern und den verschiedenen Gruppierungen innerhalb der Parteien ein Kompromiss erzielt ist, bis die drei Lesungen im Bundestag vollzogen sind, bis der Bundesrat entschieden hat, wobei bei Meinungsverschiedenheiten zwischen beiden Häusern ein Vermittlungsausschuss einberufen werden muss, bis schließlich nach Verkündung des Gesetzes die Ausführungsbestimmungen erlassen sind.

 

04. Durch das Stabilitätsgesetz von 1967 wurde dieser Prozess für konjunkturpolitisch motivierte Steueränderungen reformiert. Abschreibungsvergünstigungen sowie Auf- und Abschläge zur Einkommenssteuer können auf dem Verordnungswege erlassen werden, bedürfen allerdings der nachträglichen Genehmigung des Parlamentes. Gleichzeitig wird die Regierung zu einer mittelfristigen Budgetplanung gezwungen und sie muss in Zeiten des Nachfrageüberhanges bei der Notenbank eine Konjunkturausgleichsrücklage anlegen, auf die in Zeiten des Konjunkturrückschlages unmittelbar zugegriffen werden kann.

 

05. Aus verfassungsrechtlichen Gründen sind dem Staat bei einer Defizitpolitik Grenzen auferlegt. So verbietet das Grundgesetz eine längerfristige Finanzierung von Staatsausgaben durch Notenbankkredite. Gleichzeitig findet die Neuverschuldung im Prinzip im Umfang der Infrastrukturinvestitionen ihre Begrenzung. Aufgrund einer Änderung des Grundgesetzes ist neuerdings den staatlichen Stellen grundsätzlich eine Neuverschuldung verboten. Während dieses Verbot eines Budgetdefizit für Gemeinden und Länder ohne Ausnahmen gilt, ist es dem Bund allerdings möglich, aus konjunkturpolitischen Gründen von diesem Grundsatz des Budgetausgleichs vorübergehend abzuweichen.

 

06. Auch ohne diese Begrenzungen ist die grundsätzliche Einhaltung des Budgetausgleich für eine funktionierende Demokratie unerlässlich. Ausgabensteigerungen bringen in der Regel Wählerstimmengewinne, Steuererhöhungen Wählerstimmenverluste. Nur dann, wenn die Politiker zum Budgetausgleich verpflichtet werden, ist sichergestellt, dass der Staat nur solche Projekte durchführt, bei denen per saldo mehr Wähler Nutzenzuwächse erzielen als andere Wähler Nutzenverluste erleiden.

 

07. Der föderative Aufbau der Bundesrepublik erschwert eine effiziente Konjunkturpolitik. Auf der einen Seite ist der Bund für Konjunkturpolitik verantwortlich, auf der anderen Seite beeinflussen auch die Länder und Gemeinden mit ihrer Budgetpolitik die Konjunkturlage. Das Stabilitätsgesetz von 1967 versucht diese Minderung in der Effizienz dadurch zu verringern, dass auch Länder und Gemeinden verpflichtet werden, bei ihrer Budgetpolitik gesamtwirtschaftliche Auswirkungen zu beachten, dass weiterhin Bund, Länder und Gemeinden im Konjunkturrat ihre Finanzpolitik aufeinander abstimmen müssen und dass im Konjunkturrat Begrenzungen der Kreditnahme beschlossen werden können.

 

08. In der BRD war vor der Schaffung der Europäischen Währungsunion entsprechend Bundesbankgesetz die Bundesbank weitgehend unabhängig. Weder Regierung noch Parlament konnten der Bundesbank Weisungen erteilen, die Bundesbank war zur Stabilitätspolitik angehalten.

 

09. Trotzdem war die Bundesbank aber auch zur Unterstützung der Konjunkturpolitik des Staates verpflichtet, tatsächliche Einflüsse ergaben sich daraus, dass die Mitglieder der Bundesbank auf Vorschlag der Regierungen ernannt wurden und dass die Regierung durch einen Vertreter an den Sitzungen des Zentralbankrates teilnahm.

 

10. Die weitgehende Unabhängigkeit der Notenbank wird damit gerechtfertigt, dass Stabilitätspolitik unpopuläre Maßnahmen erfordert, dass der Staat im Zusammenhang mit der Steuerprogression unmittelbar von einer Inflation profitiert und dass die Regierung ein unmittelbares Interesse hat, durch ein geringes Zinsniveau die Zinsschuldenlast zu drücken. Ähnliche Kriterien gelten heute auch für die europäische Notenbank.

 

11. Eine expansive Lohnpolitik kann sowohl zu Preissteigerungen wie auch Beschäftigungsrückgängen führen. Im Rahmen der Konzertierten Aktion, die K. Schiller Mitte der 60 er Jahre eingeführt hatte, wurde der Versuch gemacht, durch Beschluss von Lohnleitlinien die Tarifpartner zur Mäßigung anzuhalten. Nach gewissen Anfangserfolgen erwies sich die Konzertierte Aktion als Fehlschlag.

 

12. Faktisch wurden diejenigen Arbeitnehmergruppen bestraft, die sich an die Lohnleitlinien hielten, deshalb geringere Lohnzuwächse realisierten, aber trotzdem die Preissteigerungen mittragen mussten, die von den Gruppen verursacht wurden, die sich nicht an die Lohnleitlinien hielten. Auch ist unklar, wie eine gesamtwirtschaftliche Leitlinie auf die Branchen bezogenen Tarifverhandlungen umgesetzt werden soll, da stets Gründe dafür gefunden werden können, dass gerade in dem Tarifbereich, in dem Verhandlungen stattfinden, überdurchschnittlich hohe Lohnsteigerungen berechtigt sind.

 

13. Konjunkturpolitisch relevante Entscheidungen verlangen stets eine Diagnose, die immer mehr oder weniger ungewiss bleibt. Es besteht die Gefahr, dass die einzelnen politischen Träger jeweils diejenigen Daten für ihre Entscheidung heranziehen, die ihrem Interesse am besten entsprechen. Aufgrund dieses Zusammenhanges ist es erwünscht, dass die Daten zur gesamtwirtschaftlichen Lage von einem möglichst unabhängigen Gremium (dem Sachverständigenrat) veröffentlicht werden.

 

14. Das 1963 erlassene Gesetz zur Bildung des Sachverständigenrates verlangt allerdings, dass dieser Rat keine konkreten Empfehlungen ausspricht.

 

15. Da die internationale Arbeitsteilung die Effizienz der nationalen Konjunkturpolitiken beeinträchtigen kann, wird oftmals eine internationale Koordination der Konjunkturpolitiken gefordert.

 

16. Drei Tatbestände sind hierbei von Bedeutung: Erstens ist der Koordinationsbedarf in Systemen fester Wechselkurse größer, da in diesen Systemen längerfristig ZB-Ungleichgewichte bestehen bleiben und die ZB-Ungleichgewichte der wichtigste Grund für einen Import von Arbeitslosigkeit und Inflation  darstellen.

 

17. Zweitens hängt der Koordinationsbedarf auch vom Integrationsgrad der Volkswirtschaften ab, die außenwirtschaftliche Beziehungen unterhalten. Bei hohem Integrationsgrad verlaufen die Konjunkturen synchron. Beginnt nun eine nationale Regierung im Alleingang eine expansive Konjunkturpolitik, so steigen mit dem Volkseinkommen auch die Importe an. Da die Exporte davon unberührt bleiben, solange das Ausland nicht mitzieht, entstehen LB-Defizite, die den konjunkturpolitischen Erfolg wiederum mindern.

 

18. Drittens: Auch die Art der Konjunkturpolitik entscheidet über die internationalen Einflüsse. Eine Diskontsatzsenkung in einem größeren Land führt über den freien Kapitalverkehr auch zu einer Zinssenkung weltweit und trägt somit auch zu einer weltweiten Konjunkturbelebung bei.

 

19. Betreibt ein größerer Staat hingegen eine defizitäre Konjunkturpolitik, ohne dass die Geldmenge expandiert wird, führt die Einkommenssteigerung aufgrund einer Zunahme der Geldnachfrage zu Zinssteigerungen, die sich wiederum über internationale Kapitalbewegungen weltweit verbreiten, dieses mal jedoch im Ausland Konjunktur bremsend wirken.

 

 

Fragen zu Kapitel 12:

 

01. Aus welchen Gründen sind Staatsausgaben für die konjunkturpolitischen Ziele besser als Steuern geeignet?

 

02. Worin liegen die Schwierigkeiten bei dem Versuch, die Staatsausgaben zu variieren?

 

03. Welche Schwierigkeiten entstehen bei dem Versuch, die Steuersätze aus konjunkturpolitischen Gründen zu variieren?

 

04. Durch welche konjunkturpolitischen Maßnahmen wurden diese Schwierigkeiten verringert?

 

05.  Warum ist eine echte Kontrolle der Politiker durch die Wähler nur möglich bei einem Budgetausgleich?

 

06. Inwiefern erschwert der föderative Aufbau der Bundesrepublik die Konjunkturpolitik?

 

07. Durch welche Maßnahmen versuchte man diese Schwierigkeiten zu reduzieren?

 

08. Inwiefern kann eine unabhängige Notenbank die Fiskalpolitik der Regierung behindern? 

 

09. Warum ist trotzdem eine unabhängige Notenbank notwendig?

 

10. Inwieweit kann die Tarifautonomie die Effizienz der staatlichen Konjunkturpolitik beeinträchtigen?

 

11. Auf welchem Wege versuchte die deutsche Regierung diese Schwierigkeiten zu umgehen?

 

12. Warum war der Konzertierten Aktion kein langfristiger Erfolg beschieden?

 

 

Antworten zu Kapitel 12:

 

01. Staatsausgaben haben den größeren Multiplikator, von ihnen gehen auch direkte Wirkungen auf das Einkommen aus.

 

02. Die Schwierigkeiten liegen darin, dass nur ein sehr geringer Prozentsatz der Staatsausgaben aus konjunkturpolitischen Gründen überhaupt gekürzt werden kann.

 

03. Veränderungen in den Steuersätzen müssen vom Parlament beschlossen werden, dieser Prozess ist sehr zeitaufwendig.

 

04. Diese Schwierigkeiten wurden dadurch verringert, dass die Regierung auf dem Verordnungswege aus konjunkturpolitischen Gründen die Steuersätze variieren kann.

 

05. Sind die Politiker in der Lage, Ausgabensteigerungen auch defizitär zu finanzieren, verlieren die Wähler den Überblick darüber, was diese Ausgabensteigerungen die Bevölkerung kosten.  

 

06. Die Konjunkturpolitik in einem föderativen Staat wird dadurch erschwert, dass zwar die Bundesregierung für die Konjunkturpolitik verantwortlich ist, dass aber auch die Länder und Gemeinden mit ihren Ausgaben die Konjunktur beeinflussen.

 

07. Man versuchte diese Schwierigkeiten dadurch zu reduzieren, dass man auf der einen Seite auch die Länder verpflichtete, bei ihren Ausgaben die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen zu berücksichtigen, dass der Kreditrahmen dieser Institutionen begrenzt wurde und dass Länder und Gemeinden in einem eigens hierzu errichteten Konjunkturrat mitwirken.

 

08. Eine unabhängige Notenbank hat prinzipiell die Möglichkeit durch geldpolitische Maßnahmen die Fiskalpolitik des Staates zu unterminieren.

 

09. Es bedarf einer unabhängigen Notenbank, da der Staat durch Inflation seine Steuereinnahmen erhöhen kann und deshalb ein Interesse an Inflation hat.

 

10. Die Tarifautonomie kann die Effizienz der Fiskalpolitik beeinträchtigen, da von den tariflichen Lohnsteigerungen unter Umständen inflationäre Tendenzen oder auch negative Beschäftigungseffekte ausgehen können.

 

11. Die deutsche Regierung versuchte die durch die Tarifautonomie hervorgerufenen Schwierigkeiten durch Bildung einer Konzertierten Aktion zu verringern. 

 

12. Der Konzertierten Aktion war kein langfristiger Erfolg beschieden, da Gewerkschaften, die sich nicht an die Beschlüsse der Konzertierten Aktion hielten, materiell begünstigt wurden.